72年养老政策演变全梳理，从“企业社会养老”到“养老靠投资”，险企应把握这5大趋势

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编者按

社会各界对于“养老金”问题的关注度与日俱增：

2019年11月下旬，中共中央、国务院正式印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，将应对老龄化上升为国家战略；

养老成为了本次两会的“热词”；

“十四五”规划中涉及养老的关键词，达到41个；

一度，“个人养老金制度来了”还上了微博热搜，显示养老金制度变革已经箭在弦上，而这势必影响到商业养老险、年金险等长期储蓄性产品的发展。

银保监会也视养老问题为最重要的工作之一。今年3月，银保监会主席郭树清介绍了银行业、保险业推进高质量发展的情况时强调，应对人口老龄化其中一项就是要发展“第三支柱”养老保险。2020年1月，银保监会等13部委联合发布的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，力争到2025年，健康险市场规模超过2万亿元；为参保人积累6万亿元养老保险责任准备金。无论是养老金替代还是健康保障服务，均是目前政策主要的发力点。

4月20日举行的博鳌亚洲论坛2021年年会“迎接老龄化社会-养老金改革”分论坛上，银保监会副主席肖远企也再度就“三支柱”“养老金改革”发声，他指出，“怎么把不具备养老特征的大量的个人资金的风险转化为长期的有养老属性的、有相对安全保障又有一定收益的第三支柱的养老产品，这是我们目前需要做的。”

……

对于保险业而言，养老问题带来挑战的同时，也带来大量机会。从狭义角度看，据中国社科院的《中国养老产业发展白皮书》，预计到2030年我国养老产业市场可达13万亿元。具体到人身险领域，根据相关机构的测算，个人养老险能够为行业带来千亿规模的保费收入，保险公司大有可为。

但面对新的个人养老金制度发展形势，保险公司应该如何把握趋势？不妨先从梳理国内养老保险制度的发展历程开始：

01

探寻养老保险政策逻辑：三个群体，四大阶段，宏观经济、社会人口状况成关键因素

国内基本养老保险的政策演进基本可以概括为“三个群体，四个阶段”。我国过去长期的经济社会发展中，形成了城乡二元体制，因此天然地存在农村和城市两个养老群体，而在城市中，又分为机关事业单位群体和城镇职工群体。

随着我国改革开放进程的不断加快，养老保险大致能够分为4个阶段，即1949-1978计划经济时期、1978-1992探索阶段、1992-2015双轨制阶段、2015至今并轨阶段。

需要说明的是，由于涉及不同群体不同阶段的社会保险制度，且这些演进过程是持续的，因此更多只能根据标志性事件划分不同阶段，但某些改革的进程可能是贯穿多个阶段的。

1. 1949-1978计划经济时期：城市从摇篮到坟墓、农村养儿防老

此阶段的经济社会的特点是城乡二元+高度计划经济，同时，建国后的第一、二次人口生育高峰均出现在此阶段。

此阶段的城市群体，基本是按照摇篮到坟墓的制度进行设计（但是实际的保障水平并不高）。由于人口基本上被限制在户籍所在地区，城乡之间缺乏人口流动，因此理论上城市群体除了极少数人外，均被纳入政府系统或国有企业系统，对应的政府和企业负责相关养老问题。

而农村地区事实上养老保险制度处于缺失状态，基本靠养儿防老。

由于计划经济体制、保障负担较低（广大的农民群体事实上没有纳入）、两轮人口生育高峰的接力支撑，所以整体养老负担不重。

2. 1978-1992探索阶段：农村和城镇职工开始养老改革探索

此阶段的社会经济特点是从计划经济逐渐过度到市场经济，社会主义市场经济体制基本确立，城乡二元体制开始出现瓦解，城市和区域间的人口流动开始增强，政府和国有企业员工开始离开体制，建国后第三次人口出生高峰到来。

此阶段养老保险开始进入探索阶段，此阶段主要改革的对象是农村群体和城镇职工群体。

1986年我国在“七五计划”中提出要“探索研究建立农村社会养老保险制度”，这是我国首次提出要建立农村社会养老保险制度。1992年民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案》，“老农保”架构基本形成。

国务院在1986年颁发实施了《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》，其中明确要求国营企业的养老保险由企业和职工共同缴纳，同时对具体的缴费额度及退休后的养老金待遇进行了规定。之后各地纷纷进行城镇职工基本养老保险制度的改革试点。

1991年６月国务院在对各地养老保险改革探索经验的总结后，做出了《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，规定“要逐步在全国建立起基本养老保险制度、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。

从改革进程看，此阶段在面对计划经济逐步向市场经济过渡过程中，通过多次试点的方式，探索了农村、城镇职工基本养老保险体制。

从养老负担看，此阶段是我国人口结构最为健康的阶段（第三次人口生育高峰结束）；“老农保”以个人缴费为主，整体保障水平仍然比较低，养老压力处于最小的阶段。

本阶段留下的遗憾就是，没有将机关事业单位人员以及城市居民（非体制内人群）纳入养老改革中（虽然也有试点和相关文件，但整体成效不大），也为下一阶段的双轨制埋下了伏笔。

3. 1992-2015双轨制阶段：各种矛盾开始暴露，代际偿还，时间换空间

本阶段的社会经济特点是，社会主义市场经济制度基本确立，中国经济进入快速发展阶段，国内国外之间、城市之间、城乡之间大量出现人口流动，同时大量人员从体制内流出，新经济形态和生产关系导致很多新的社会阶层出现，人口出生率开始下降。

本阶段养老保险改革的重点是开始将机关事业单位人员和城镇居民为对象纳入基本社会保险体系。

1994年我国在云南、江苏、福建等地的部分机关、事业单位开始进行养老保险制度改革，后逐步在全国推广，到1997年全国共有28个省、自治区、直辖市的1700个地、市、县进行了机关事业单位养老保险制度试点改革，参保人数超过1000万人，这个数字大约占到机关事业单位总人数的30％。

1999年机关事业单位养老保险改革开始在中央单位开展。

2005年通过的《中华人民共和国公务员法》第77条规定“国家建立公务员保险制度”，第79条规定“公务员工资、福利、保险、退休金及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障”，这一规定说明了国家法律的形式确立了公务员与企业职工差异化的基本养老保险制度，从而在法律上确认了我国的基本养老保险“双轨制”的模式。

在过去计划经济时代，城市居民基本采取“统包统分”模式，即城市居民由国家分配工作，那么就自然纳入了城镇职工社会保险体系，但随着城乡之间、体制内外大量人口的流动，导致城市居民中存在相当数量的人口，不能由城镇职工养老保险进行覆盖（例如农民工、个体户、自由职业者等），因此本阶段对此部分人群也纳入了养老保险体系。

1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将城镇个体劳动者纳入企业职工基本养老保险范围内。

2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》又进一步对城镇个体工商户、灵活就业人员的参保缴费进行了规定。

2011年６月国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，对非企业城镇居民的养老保险进行制度设计。

农村农民群体的社会保险改革也在本阶段取得进展。2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出＂要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度＂，2009年９月国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开始在农村开展新型农村化会养老保险试点改革工作，“新农保”时代开始，标志着农村农民群体真正意义上的社会保险开始运转。

由于在此期间，在机关事业单位群体与城镇职工群体在养老金领取上存在巨大的差异，影响到了基本的社会公平，引起了广泛的争议。2015年，国家决定对机关事业单位工作人员实施社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，结束“双轨制”模式。至此，覆盖全体成员的“统账结合”的基本养老保险制度全面确立。

本阶段养老保险改革的主要特点是，随着我国经济社会发展的日益深化，各种社会经济关系越来越复杂，各个社会群体之间的利益关系越来越尖锐，养老保险的改革进入深水区。尤其是涉及到了主要既得利益群体的养老问题，因此事实上实行了一段时间的“双轨制”。

从人口增速看，本阶段是人口结构开始老龄化的起点阶段，本应该是改革的最佳时间点，但由于种种原因，错过了改革最佳时机。

此外，在涉及机关事业单位群体以及部分国有企业职工群体的养老制度转化过程中，大量“视同缴纳”造成养老金亏空，财政并没有真正对缺口进行专项补贴，而是事实上通过代际缴纳进行补偿（统筹账户支付，个人账户空转），用时间换空间。大量存在的“缴的少拿得多”的群体，为下一阶段养老压力迫在眉睫埋下了“天坑”。

本阶段的另一个特点是，由于房地产、股市等投资领域的高速发展，这些行业吸纳了大量的社会资源，事实上形成了“以房养老”、“以股养老”等养老保险体系外的养老途径，同时从社会总资源的角度看，分散了社会养老资源的统筹使用。

另一个角度看，这个阶段统“筹支付、个人账户空转”的统筹方式，以及体制内外养老金支付和代际之间的不公平，削弱了公众对于现有养老金体系的信心，成为推动公众从其他渠道解决养老问题的原因之一。

4. 2015年至今：多支柱发展推进，但整体推进缓慢，养老压力迫在眉睫

本阶段的社会经济特点是，随着我国快速进入老龄化，经济目前难以维持高增速的状态，结婚率、人口出生率开始快速下降。为了进一步提高养老金的健康可持续发展，在参考国外经验的基础上，多支柱发展成为了主要思路。

2016年12月，人力资源与社会保障部发布《企业年金管理办法》（之前也有年金相关文件和试点）标志企业年金制度正式落地。

2018年4月，经过近10年的试点（从2009年上海试点算起），税收递延型商业养老保险也算是基本落地。2017年7月开始全面推广商业健康保险个人所得税税前扣除政策。

这些都标志着多支柱的发展思路成为未来养老保险的方向。但从效果看，整体推进较慢。无论是企业年金还是养老型商业保险的推进效果都差强人意。

同时，如前文所述，养老金问题的核心是亏空问题，即大量“缴的少拿得多”群体的存在，造成养老金健康可持续发展受到挑战，老龄化只是加剧了这一过程，导致代际缴纳的方式难以为继，而非根本原因。

虽然经过几十年的改革，但是机关事业单位群体与城镇普通职工群体养老金待遇存在较大的差距，更不要提与最广大的农村农民群体的差距了。

根本上看，多支柱发展是“增量”思路，即拿出更多社会资源解决养老问题。但如何能够有效的引导公众投入增量资源、以及提升存量资源的使用效率，仍然存在着很多挑战。

02

决战“大养老”：险企投资能力成关键，养老运营能力成为长期竞争优势

上文简单回顾了过去几十年“三个群体、四个阶段”的社会保险机制的演进，从中可以发现几条政策演进的思路：

宏观经济、社会人口状况是影响相关养老保险制度的重要因素。

新的生产关系和社会阶层的出现导致了发展思路上经历了“企业社会养老”、“养老靠社会”到“养老靠投资”的转变。

民众观念经历了养儿防老到社会化养老的转变。

这些逻辑也决定了险企在“养老”领域的破局之道：

（1）保障属性决定保险行业必然能从养老产业分一杯羹，而投资能力决定了这杯羹的大小

养老问题体制、思路的变化，受经济、人口、社会多个因素影响，面临养老金压力不得已而为之的结果，这在海外多个国家也是同样的情景。养老问题的核心短期仍然是养老金的支付，目前养老金问题已经由存量时代进入增量时代，除了中央企业资产划拨等增量外，最大的增量来源是民众的钱包。

而经过多年资本市场以及房地产市场的洗礼后，民众对于投资回报形成了基本预期，因此根本上能够引导民众拿出更多的资金，一方面要发挥保险行业独一无二的保障功能，提供更好的保障服务，利用“大数定理”，分散风险，形成社会资源的养老统筹使用。但更为重要的是投资能力的考验，这才是保险行业能够与房地产、股市、理财等竞争的根本。

保险行业对于资金流动性、安全性的要求必然导致保险投资收益不可能走高风险高回报的路线，但如何在监管要求范围内，加强投资能力，提高收益率，为产品定价的费率争取更多空间，是决定未来保险行业能够从养老中分多大一杯羹的关键。

（2）积极准备与个人账户对接，是未来产品和渠道发展的方向

坐实个人账户是鼓励社会增量资源投入保险的关键保障手段之一。目前缺乏统一的个人账户，导致个人权益分散在三个支柱中，个人对于自己账户中的养老资源缺乏支配权，因此养老存量资源难免成为“唐僧肉”。

未来，统一的个人账户结合更大的个人支配权是趋势之一。因此一方面保险公司在产品设计和渠道发展时，一方面应该考虑与个人账户的对接问题，另一方面，一旦个人账户统一，产品不再是单一养老需求的满足（例如疾病、护理等），而是按照全方位、全生命周期提供客户的养老需求。养老规划师模式也会应运而生。这对于保险公司的数据分析、产品设计、渠道发展均会形成新的机会和挑战。

（3）养老问题可能加速行业的分化，产品解耦后，互联网和中介渠道存在优势

从渠道发展看，养老问题可能会加速目前行业的分化，针对不同群体不同阶段的养老需求会分化出更多的细分产品。目前一个产品打天下的模式可能会面临产品解耦的压力，分化出更多的专业化保险公司。同时，产品结构，意味着单个产品结构更加简单，更便于公众理解。这将更有利于互联网或保险中介渠道的发展，传统代理人队伍面临更大分化压力。

（4）年金、癌症、护理等更加细分险种存在爆发空间

从具体产品看，海外经验看，年金、癌症、护理等险种存在爆发空间。此三种产品本质看针对的都是长寿化趋势，即保证长寿命周期里有足够的钱支撑养老（年金）、应对长寿带来的某些疾病几率的显著升高（癌症是典型的随年龄增加发病率显著提高的疾病）、以及有人照料。

此外，针对护理险存在一个特殊的问题就是，目前护理险的赔付是以货币赔付为主，未来，随着护理需求的增加，护理实物资源目前难以支撑，未来持有护理的实物资源会形成一定的优势。

（5）养老运营能力成为长期竞争优势

以上四点分析基本上是围绕保险本身进行讨论，未来从整个养老产业来看，保险资金具有的长期稳定属性决定其必然能够在养老产业中找到更多的机会。目前基本的保险+养老的模式，基本上是将养老服务（养老公寓、养老配套医疗健康服务等）作为辅助保险销售的手段。因此多数保险公司更多是以投资者的身份提供资金，具体的养老运营服务多数进行委外。

从目前的政策导向看，资金并不是养老问题最为迫切的需要，而养老服务的社会化经营能力是非常稀缺的。保险公司应该考虑，是否在现有模式下，发展独立的健康、护理、养老等产业的经营能力，在长期形成差异化的竞争优势。

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