中国将试行以经常居住地登记户口，离人口自由流动还有多远？

在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，人口自由流动是高标准市场体系建设不可缺少的要素

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图/视觉中国

文 |《财经》(博客,微博)记者 姚佳莹

畅通市场循环，打破人口流动障碍的新型户籍制度正分步建立。

1月31日，中办、国办印发《建设高标准市场体系行动方案》（下称《方案》）。《方案》在推动劳动力要素有序流动方面提出，除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群，探索实行户籍准入年限同城化累计互认，此外，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭向《财经》记者表示，户籍准入年限同城化累计互认，即在都市圈或城市群内部，实行落户积分累计互认。

在2019年2月国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，便提到了“在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认”；2020年4月，该项政策圈定了先行实施范围，在中 共中 央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，明确在长三角、珠三角等城市群率先推动。

此次政策将实施范围划定在除超大、特大城市外的都市圈和城市群城市，相当于扩大了实施范围。

户籍准入年限同城化累计互认，在部分都市圈间早已开始实施。在2020年末多地进行的抢人大战中，苏州的落户新政便延伸到南京。据苏州落户新政规定，实施苏州与南京在积分落户时，实现居住证年限和社保年限积累互认。而苏州和南京分属苏锡常都市圈和南京都市圈，两市户籍准入年限累计互认，实则突破了都市圈限制。

“苏州实行积分落户与南京的互认，以及进一步探索苏州、无锡和常州等城市的积分互认，都是加强苏锡常都市圈和南京都市圈协同对接的有益尝试，对长三角区域一体化发展具有探索和示范的作用。”中国社科院财经战略研究院城市与房地产经济研究室研究员刘彦平向《财经》记者分析。

那么，户籍准入年限同城化累计互认目前可否拓展到城市群之间？也就是说，如果在长三角城市群的A地工作2年，若要到珠三角城市B地落户，此前年限可否计入B地户籍准入年限？

目前广州已迈出一步。在2021年1月1日开始实施的广州市《广州市优化营商环境条例》中，便提到推动人才城市的户籍准入年限在广州市累计认可。而该条例的草案版本更是直接提出，建立跨区域户籍积分累计认可制度，也就是说，在长三角、珠三角城市的户籍准入年限，在广州可以得到累积认可。

“现在广州已经提出在长三角积累的落户积分可以在广州累计，所以广州这件事已经走在全国前面了。发展差距较大的城市之间是否也能互认，这还需要政策进一步明确。”陆铭对《财经》记者说。

值得注意的是，此次实施户籍准入年限同城化累计互认的城市并不包括超大、特大城市。根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，特大城市指城区常住人口500万以上1000万以下的城市，城区常住人口1000万以上的则为超大城市。

城区人口与市区人口不同。陆铭向《财经》记者解释：“通俗来讲，城区是指市区内包括中心城区和临近卫星镇的区域，在经济上更为集中，不包括市区内远郊的乡镇。”

根据住建部2020年12月31日发布的《2019年城市建设统计年鉴》，目前，特大城市包括广州、西安、武汉、南京、成都；超大城市则有北京、上海、重庆、天津、深圳。

“加上特大和超大城市这个限制，主要还是因为目前的户籍制度改革是一个渐进的过程，特大和超大城市不会那么快放开，但是政策也没有否定类似广州这样的市场化改革方案，所以一切都在变化当中。从方向上看，未来超大、特大城市也将逐渐实现积分累计互认。”陆铭对《财经》记者表示。

此次《方案》还有第二个要点，即试行以经常居住地登记户口制度。该提法并非首次出现，2020年4月，中 共中    央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，文件提到，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

以经常居住地登记户口制度意味着什么？户籍制度下，一纸户口绑定的是城镇教育、医疗卫生等城市基本公共服务资源，相较户籍制度，户口登记制度则只是个人经常居住地信息的体现。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、应用经济学院教授张耀军向《财经》记者分析道：“户口登记绝不是我们常规理解的‘给户口’，它与户籍制度最本质的区别在于是否绑定了城市公共服务资源。户口登记制度是未来户籍制度改革的方向，这意味着解除户口与城市公共服务的绑定，户口只具备登记功能。试行以经常居住地登记户口制度是一个好的信号。”

以常住地登记户口也意味着人口在全国大范围内可以自由流动。“如果到一个地方去居住一年以上，就可能登记为当地常住人口，那么这就意味着在当地可以平等地享受公共服务，实际上就是人口在全国范围内实现自由流动，除了特别的一些限制以外。这也是世界上各个市场经济国家通行的这个做法。“陆铭补充道。