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用户未明确同意即禁止，违规者面临吊销许可等处罚；专家：运营商责无旁贷 还需全链条治理

“王小 姐您好，您之前在我们这里健过身，请问您最近还有健身需求吗？”过去这一两个月里，已经从上海移居北京两年多的王女士，经常接到上海一家健身房的推销电话。每次都是不同的号码，不同的推销员，但是主题都始终是推销她曾经体验过的这家健身房的服务。王小 姐感到不胜其烦，但是对个人手机打来的推销电话又总是防不胜防。

8月31日，工业和信息化部在其官网上公布了《通信短信息和语音呼叫服务管理规定（征求意见稿）》，对骚扰电话、骚扰短信祭出一记“重拳”：任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。用户未明确同意的，视为拒绝。用户同意后又明确表示拒绝接收的，应当停止。

这一“用户不明确同意即禁止”的条款，被不少人称作是打击骚扰电话、骚扰短信的最严规定。不过，也有电信专家指出，类似的规定此前也出台过一些，但是在落地的过程中也遇到了管理对象过于单一、商家绕过限制措施、处罚案例不多等问题。要想根治商家企业对用户的骚扰，还得要全链条治理，尤其是要重点惩治骚扰行动的服务提供方和受益方。

行为限制和处罚大大加强，情节恶劣者将吊销许可回收码号

艾媒咨询发布的《2019中国骚扰电话市场状况与用户感知调查报告》显示，2018年中国骚扰电话拨打量超过了500亿次，两成网民接到的电话中超过一半是骚扰电话，而2019年有37.2%的网民平均2到4天会接到1个骚扰电话，8.5%的网民甚至每天都会接到5个以上的骚扰电话。

“商家的营销需求是客观存在的，而发短信、打电话这样的方式可以以较低的成本点对点地触达目标用户，这是骚扰电话和骚扰短信屡禁不绝的主要原因。”独立电信分析师付亮告诉贝壳财经记者，更有甚者，一些放高利贷等违法生意，也都可以通过电话和短信的方式来触达潜在用户。

而此次征求意见的《通信短信息和语音呼叫服务管理规定》，在措辞和要求上比现行有效的法规严格了很多。以2015年6月30日起施行的《通信短信息服务管理规定》为例，其中对于用户同意的规定是：短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。用户同意后又明确表示拒绝接收商业性短信息的，应当停止向其发送。

付亮指出，虽然在定义用户同意上，新的征求意见稿比之前的规定要更加严格，不过，在现实操作中，如何去判定用户是否同意，标准仍然需要具体界定。而在以往的一些规定生效后，一些违反规定的行为，也没有得到相应的处罚，这在客观上也影响了法规的威慑力。付亮建议，新规生效后，如果能够针对一些典型违法行为进行查处，作出大额罚款，对于规范服务提供平台和商家的行为，将会起到更大的作用。

而在处罚措施上，征求意见稿规定，违反上述条款的短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者将由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，向社会公告；情节恶劣的，吊销电信业务经营许可并回收相应码号资源。后一个规定也是此前的法规中没有的，扩大了违法者可能面对的处罚后果。

贷款理财是最常见推销品，有公司会从黑市购买号码用于营销

一位业内人士告诉新京报贝壳财经记者，有不少用户接到的所谓骚扰电话是通过呼叫中心拨打出来的。该人士称，呼叫中心是很多线路通过计算机网络进行综合调度，不断调用不同地方的线路，贝壳财经记者此前曾在网上联系到某呼叫中心客服人员，对方称，可以开通坐席，对接企业自己的电话线路。

艾媒咨询数据显示，2018年中国呼叫中心市场规模达到190.2亿元，估计2019年能突破200亿达到216.6亿元。艾媒咨询分析师认为，呼叫中心市场逐年扩大，而营销电话和骚扰电话是支撑该庞大市场的主要环节。在对网民接到的骚扰电话的类型调查中，排名第一的是贷款理财，占比71.4%;紧随其后的是保险推销、房产中介，占比分别是50.3%、42.9%。

此前，贝壳财经记者曾实地探访过一家接入呼叫中心线路的房产销售公司，该公司主要以电话营销方式进行获客。公司负责人告诉记者，公司员工每天打电话的要求是最低500个，由于上班时间是每天早上9点到晚上8点，实际每人打出的电话会高于500这个数字，大概在800通左右。保守估计，该公司一年至少能呼出8万通电话。

记者了解到，这些需要电话获客的公司会以不同的价格向黑市购买电话号码用于营销，而号码价格根据购买数量、号主身份以及新鲜程度会有浮动。如有出售电话营销资源的信息贩子对记者表示可提供车主、家长、股民的信息，根据具体需求价格不同，对方举例称，有老板花8000元购买了10万个电话号码。

在此次新规征求意见之前，监管部门对骚扰电话的治理也一直在进行，如2018年下半年开始，工信部等13部门印发《综合整治骚扰电话专项行动方案》，开启了对骚扰电话、垃圾短信的专项整治。运营商方面，中国移动表示对违规电话采取关停举措，中国联通(600050,股吧)也做出严厉处罚的表态。

■ 聚焦

运营商责无旁贷但独木难支 整治还需全链条治理

艾媒咨询分析师在《2019中国骚扰电话市场状况与用户感知调查报告》中称，由于骚扰电话的拨打都需要接入到电信运营商，对其进行治理是有办法的。但骚扰电话有牵涉巨大利益链条，超四成网民认为骚扰电话问题主要归责于电信运营商。对此，在骚扰电话问题治理上，电信运营商责无旁贷，对于运营商来说，通过业务良好运营获得盈利与实现对业内骚扰电话乱象的管制同等重要。

“类似的规定已经不少，看起来执行得也很严格，但事实上也只能抑制运营商。垃圾短信和推销电话是社会牛皮癣，只要成本足够低效果足够好，就会有机构去做。”资深电信分析师马继华向贝壳财经记者表示。

付亮也指出，在过去，整治骚扰电话短信的压力，往往会落在运营商身上，而运营商作为企业，其本身也没有执法权，只能自行制定判定标准，对发送骚扰短信、拨打骚扰电话的码号进行停服等处理。而不少从业者则会在摸清了运营商的封号规则之后，主动绕过运营商的规则——比如，如果运营商规定短时间内群 发200条以上的号码就无法再发短信，他们就每个号码只发送一百九十多条。因此，整治骚扰电话短信不能只抓住运营商这一环，而是要全链条治理。

而在房地产等行业，有不少企业是通过一个个的营销人员发送短信、拨打电话，动辄一万元起步的罚款金额看起来很高，但是如果要严格执行的话，每个人都给予一万元以上的罚款，又显得过于严格，这也在一定程度上导致了法规的落地难。

“当然，制度严格一些，打击力度大一点，发送者会收敛点。”马继华表示。多位专家也表示，目前不少骚扰短信和电话都转移到了线上平台，其危害性也不亚于传统电话和短信，监管部门也要加大对这些平台上相关违法行为的打击力度。

新京报贝壳财经记者 许诺 罗亦丹