“两会”前瞻： 经济社会发展目标和宏观政策

作者： 温彬 冯柏

全国政协十三届三次会议将于5月21日召开，十三届全国人大三次会议将于5月22日召开。随着“两会”临近，市场对今年经济增长目标如何设定、政策如何发力等问题较为关注。本文对“两会”即将讨论的经济社会发展目标和宏观政策部署进行前瞻性分析。

一、经济社会发展目标前瞻

按照惯例，“两会”通常在每年3月开幕。在全国人民代表大会上，国务院总理作政府工作报告，总结回顾政府工作情况，制定经济社会发展目标，部署重点工作举措。受新冠肺炎疫情影响，今年“两会”推延至5月下旬开幕。面对疫情前所未有的冲击，市场对“两会”上即将制定的今年经济社会发展目标看法不一。

我们认为，量化目标对于经济社会发展具有较为重要的指导意义，但全年时间几过近半，加上当前经济下行压力较大，未来疫情发展趋势尚存不确定性，因此，各个具体指标所强调的内容与历史惯例相比会有所调整，有的目标将弱化，也有的目标将强化。

1． GDP增速。

今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，经济增速目标备受关注。纵观历次党代会对小康社会目标的部署，目标并非一成不变。（见附表）

可见，全面小康社会目标不是GDP一个指标，而是包括经济、社会、政治、文化、生态等多领域的、不断升级完善的经济社会发展状态。在当前疫情带来前所未有的冲击下，我国一季度GDP同比下降6.8%，经济下行压力较大，保持经济运行在合理区间实属不易。这种形势下，增长目标的设定宜坚持实事求是，综合考量疫情形势、发展需要、可能性和风险防控等多方面因素，不必拘泥于“翻两番”，只要脱贫攻坚、新增就业、社会安定等方面进展良好，并不影响全面建成小康社会的实现。

因此我们建议，今年经济发展目标宜设定为一个较大的区间，保持经济平稳运行的基础上，在实际工作中争取更好的结果。这样，既能通过发展目标引导各方面工作积极有效开展，又能为平衡就业、脱贫攻坚、防范风险等提供充足的操作空间。

2.CPI增速。

“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”是我国货币政策的最终目标。特别是今年为对冲疫情的影响，货币信贷增速略高于名义GDP增速，市场流动性较为充裕，这种情况下必须继续明确设定CPI增速的目标，防止通胀高企，引发资金空转、房价上涨、金融风险上升等问题出现。

近三年，我国CPI增速目标均设定为3%左右。去年，食品价格上涨带动通胀上升，CPI月度同比增速升至4%以上，但全年增长2.9%，仍在年初设定的目标之内。从今年前四个月看，CPI分别同比增长5.4%、5.2%、4.3%和3.3%，累计同比增长4.5%。随着去年基数走高，未来通胀中枢将进一步回落，今年CPI增速目标大概率会继续设定为3%左右。

3．就业。

就业问题关系到国计民生、社会安定等众多领域，是全面建成小康的重要保障。国家历来高度重视就业问题，“稳就业”位于“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）之首，4月17日政治局会议在“六稳”基础上，首次提出“六保”要求（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转），其中“保居民就业”再次放在首位。

由于疫情导致企业停工停产、服务业停商停市、毕业生找工作受阻，城镇调查失业率于2月冲高至6.2%，3月仍有5.9%，因此，就业问题是当前工作的重中之重，今年的就业目标非但不会弱化，反而会成为“两会”讨论的重点。

近三年，城镇新增就业目标都定在了1100万人，从实际完成情况看，三年均实现了城镇新增就业1350万人以上。今年前三个月，城镇新增就业229万人，比去年同期少95万人，随着国内复工复产、复商复市逐渐完全，稳定小微企业、增加临时性公益性就业岗位、扩大研究生招生规模等多种就业政策共同发力，将在一定程度上缓解就业压力，今年有望实现城镇新增就业1000万人。

4．财政。

今年财政政策工具不断扩容，各项减税降费政策、提高财政赤字率、发行特别国债、增加地方政府专项债券规模等措施已经明确，“两会”将进一步部署各项政策的节奏、规模和资金投向等关键问题。

对于赤字率，出于维持财政健康可持续、维护国际形象等考虑，我国财政赤字率从未突破3%的红线。面对今年的客观形势，3月27日政治局会议提出“适当提高财政赤字率”，而4月17日政治局会议的表述为“提高财政赤字率”，政策要求更加明确，因此，今年财政赤字率大概率突破3%，或设定在3.5%左右。

对于政府债券，在提前下达1.29万亿元新增专项债券额度基础上，又提前下达1万亿元额度，并力争5月份发行完毕。按照如此节奏，预计全年专项债额度在3.5万亿元左右；今年还将发行特别国债，额度有望设定为1万亿元，预计会议将对具体发行时间、发行方式、资金用途等进行部署。

5.M2和社融增速。

近三年对M2和社融增速目标的设定分别为具体数值、“保持合理增长”、“与名义GDP增速相匹配”，趋势是量化目标逐渐弱化。去年底中央经济工作会议将M2和社融增速目标进一步由“与名义GDP增速相匹配”更新为“与经济发展相适应”。

而2019年末，M2和社融增速分别为8.7%和10.7%，央行发布的去年四季度货币政策执行报告指出，“广义货币M2和社融增速略高于国内生产总值名义增速，体现了逆周期调节”。疫情暴发之后，货币政策保持流动性合理充裕，4月末，M2和社融增速分别达到11.1%和12%，比年初提升2.4个和1.3个百分点。

今年一季度货币政策执行报告对下阶段政策思路的表述中提到，“保持M2和社会融资规模增速与名义GDP增速基本匹配并略高”，说明下阶段逆周期调控力度将继续加大，通过更加宽松的金融数据为实体经济提供充足的资金，因此，今年M2和社融增速目标可能设定为货币政策执行报告中的表述。

二、宏观政策前瞻

目前，全球疫情形势仍然严峻，确诊病例已经突破410万例。世界陷入“大封锁”状态，普遍面临需求减弱、生产放缓、贸易受限等困难。IMF（国际货币基金组织）预测今年全球经济将萎缩3%，为大萧条以来的最严重经济衰退。

我国外防输入、内防反弹的防疫任务仍然较重，国内经济亟待复苏。鉴于外需减弱的影响将持续，并逐渐超过企业复工复产不协调问题，因此下阶段经济工作的重心是大力促进内需加快恢复。宏观政策要以更大的力度对冲疫情的影响，切实做好“六保”和“六稳”工作，维护经济社会长期稳定发展的大局。

1． 财政政策。

将延续“积极的财政政策要更加积极有为”的政策基调。目前政策思路已经基本清晰，下阶段的关键点是加快各项措施落地，尽早出现实效。

一方面，企业恢复到正常经营及盈利状态并非一蹴而就，在这之前会持续面临税费负担，因此要继续实施减税降费政策，为企业减负。

另一方面，要用好财政赤字、特别国债、地方政府专项债“三大工具”。由于财政收入减少、财政支出增加，财政收支平衡面临较大挑战，提高财政赤字率、发行特别国债，能够在一定程度上缓解财政收支平衡压力。

专项债主要投向基本确定，重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等领域，并适当扩大使用范围至城镇老旧小区改造、新基建等领域，目前专项债发行提速，下阶段要尽快形成实物工作量，促进投资增长。

2． 货币政策。

将延续稳健的货币政策要更加灵活适度的政策基调。疫情发生以来，常用的货币政策工具已经运用得较为充分，下阶段通胀中枢回落将不构成较大制约，货币政策仍有操作空间，在多重目标中寻求动态平衡。

一方面，运用好总量和结构性政策，继续搭配公开市场操作、MLF、降准等方式，保持市场流动性合理充裕。另一方面，继续降低实体经济融资成本，疏通货币政策传导机制，下调政策利率，引导LPR利率下行。

鉴于银行负债成本偏高，仍不排除降低存款基准利率的可能。同时，政策利率下行也将带动广谱利率下降，降低企业发债成本，拓宽融资渠道。

此外，提高精准支持力度，接续实施1万亿元再贷款再贴现，引导银行优化信贷结构，加大对制造业、民营企业、小微企业、新基建、脱贫攻坚、民生就业等重点领域和薄弱环节的支持力度，提高信贷投放的精准度，灵活做好延期还本付息等安排，加快推进银行资本补充，提高金融服务实体经济能力，并切实防范化解金融风险。

3． 消费政策。

三大需求中，消费已经成为拉动我国经济增长的最大动力。实现稳增长目标，必须发挥好消费对经济的“压舱石”作用。今年促进消费回升可聚焦两个抓手，加快回补传统消费，政策支持新型消费。

对于传统消费，疫情对餐饮旅游、影视娱乐等消费形成明显抑制，在防疫条件允许的条件下，要继续通过发放消费券、打折促销等多种方式，刺激传统大众消费项目实现恢复性增长，并促进汽车等拉动效应较强的消费项目。

对于新型消费，要不断丰富5G、虚拟现实等应用场景，带动5G手机等智能终端消费项目，大力培育线上消费、网上娱乐、在线医疗、远程教学等消费模式，加快发展健康管理、医疗保健、育儿养老、服务型消费等项目。

另外，今年将增加公共消费支出，就业、医疗、扶贫、民生等领域的补短板力度将会加大，对于低收入者、失业人员等也要扶持其消费。

4． 投资政策。

在消费受到较大冲击情况下，投资要发挥好托底作用。制造业投资受外需疲弱影响较大，基建投资将是今年的主要发力领域。日前，政治局会议对基建投资定调为“加强传统基础设施和新型基础设施投资”，意味着新老基建将同时发力。

传统基建体量大，重在稳需求，老旧小区改造、新型城镇化建设、城市轨道交通、高铁等是主要发力方向。新基建重在激活力，涉及信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等方面，5G、物联网、工业互联网、人工智能、云计算、区块链、智能交通、智能能源等领域是新基建的主要抓手。

此外，公共卫生、医疗防疫、高端医疗装备、应急系统等方面暴露出的不足，在补短板过程中也有助于带动投资增长。基建资金来源上，财政预算支出、特别国债、专项债以及撬动的社会资本将共同支撑宽松的资金面，而新出台的基础设施类REITs也将拓宽资金来源渠道。

房地产投资将继续坚持“房住不炒”定位，不将房地产作为短期刺激经济的手段，保持房地产金融政策的连续性、一致性、稳定性，但在因城施策基调下，部分房价压力较大的城市，房地产投资有望加快恢复。

5．改革政策。

今年，要素市场化改革是重头戏，这是我国经济提升效率、转换动力、提高质量的必要方式，是我国长期经济工作的重中之重。4月9日中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，指出要实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，为建设高标准市场体系、推动高质量发展、建设现代化经济体系打下坚实制度基础，意味着今年要素市场化改革将提速。

总体来说，要素市场化改革涉及土地、劳动力、资本、技术、数据等领域，关键是要从要素的市场价格和市场运行机制等方面有序推进。就今年而言，地价、工资、利率、汇率等市场化定价机制有望进一步完善，要素交易平台、交易规则和服务等有望进一步健全。

然而，要素市场化改革是一项长期工作，内容涉及面广，需要层层深入，并非一蹴而就。但随着改革的深入推进，我国经济增长潜力将进一步释放，朝着高质量发展迈进。

三、银行的挑战与机遇

疫情发生以来，银行业贯彻落实国家决策部署，多措并举为企业纾困，取得了积极成效。疫情给银行经营带来冲击，但在支持疫情防控和经济社会发展的工作中，银行不仅责任重大，也面临发展机遇。

疫情下银行经营面临诸多挑战。一是传统业务受到冲击，餐饮旅游、交通运输、文化娱乐等行业企业困难较大，企业生产经营延后，收入有限导致存款向银行回流减少，存款竞争加剧。

二是资产质量压力增加，企业面临生存生产难题，收入得不到保障，而且还面临工资、租金、利息等刚性支出，资金链较为脆弱，银行信贷可能无法正常收回，风险管理难度加大。

三是盈利能力下降，银行加大向企业让利，存贷利差收窄，影响盈利水平；疫情导致餐饮、影院、酒店、商场、旅游、交通等客流减少，与此相关的支付结算将明显减少，中间业务收入下滑；企业遇到困难导致不良贷款增多，核销处置不良也将侵蚀银行利润。

下阶段，银行业将持续加大对实体经济的支持力度，结合上文对经济发展目标和宏观政策的分析，有望在以下方面迎来发展机遇。

资产业务方面，加大对实体经济的信贷支持力度将是今年的主旋律，新基建、创新产业、新兴行业等具有较大发展潜力，一批优质资产项目将涌现。产业整合、企业并购重组需求增加，投行业务存在较多业务机会。疫情缓解后，抑制的消费需求将持续释放，消费信贷、信用卡等业务迎来恢复性窗口期。疫情导致住房供给和需求延后，下半年有望集中释放，其中存在优质按揭业务机会。

负债业务方面，央行将继续保持流动性合理充裕，资金市场将保持宽松，为银行提供补充低成本负债的机会。政策支持银行发行小微金融债，为服务小微企业提供资金来源。监管部门严格存款定价要求，并加大考核力度，为银行提供了调整存款定价、降低负债成本的机会。

中间业务方面，政府债券、企业债券发行都将加额提速，债券承销业务需求增加。受疫情影响，居民保险意识上升，保险产品代销迎来机会。

此外，政策将继续支持银行资本补充，为银行拓宽资本补充渠道，有助于提升银行服务实体经济的能力。

（温彬系中国民生银行(600016,股吧)首席研究员，冯柏系中国民生银行研究员）