稳定币监管元年 美国立法冲击波

　　编者按 赶在中国香港《稳定币条例》生效前，《指导与建立美国稳定币国家创新法案》被美国国会高效通过，并经总统行政令签署生效。该法案一经出台，立刻受到全球市场高度关注--美国的战略意图何在，是否会加速重构全球资本流动格局，能否推动国际货币规则演进，进而影响全球金融治理体系变革，其背后的区块链等基础设施标准将如何上演大国博弈。对于这些扑朔迷离的问题，中国经济时报约请该领域的专家为读者揭开稳定币的神秘面纱、梳理《美国稳定币法案》对各方影响的逻辑链条。

　　通过美元稳定币，美国能够打通传统经济与加密世界的通道，争夺和巩固美国在加密经济中的优势地位，建立新的“美元—稳定币—加密资产”的循环，以此增强美国经济实力和包容性。

　　今年以来，稳定币从传统的小众加密货币成为各方关注的焦点。截至2025年8月，全球稳定币的市值规模超过2700亿美元，2024年交易量突破30万亿美元。本质上，稳定币是一种金融脱媒的支付工具，即脱离传统银行金融机构的新型支付工具，并非传统和狭义概念的“货币”。以美元稳定币为例，在美国境内它与现金、Paypal余额等类似，重要差异体现在去中心化，即没有银行等第三方中介机构的参与就能实现支付结算功能；在美国境外与海外市场的离岸美元类似，主要在跨境贸易、投融资中发挥中介功能；在加密领域可用于买卖加密资产，起到联接现实世界法币价值体系与加密世界虚拟价值体系的桥梁作用。

　　美元稳定币的功能作用

　　稳定币（Stable Coin）是一类与特定法定货币或资产挂钩的加密数字货币（Cryptocurrency）。目前全球99%的稳定币都是美元稳定币，而在传统的SWIFT支付体系下美元的支付占比为48%。美元稳定币中市值规模较大的包括USDT、USDC，两者合计占稳定币市值的85%。

　　美元稳定币兼具了加密数字货币和传统法币的双重优势，提升了美元的数字化水平。一方面，基于区块链和分布式账本等技术，稳定币能够实现点对点支付、且支付即结算，因此能够大幅缩短跨境支付链条，提升支付效率，降低支付成本。同时，基于区块链的稳定币具有透明、加密属性，能够实现智能合约。另一方面，美元稳定币通过抵押美元现金、美国政府短期债券等资产的方式，可以实现与美元按照1∶1的锚定关系兑换和赎回，可使币值更加稳定，以此区别于价格剧烈波动的比特币（Bitcoin）、以太坊（ETH）等加密数字货币。

　　美元稳定币扩大了美元的应用场景和需求，强化了全球经济对美元的依赖。在美国国内，美元稳定币已经在支付结算、资产管理等领域有较多的应用。在国际上，作为世界货币的美元，其全球范围内的接受度比较高，美元稳定币作为数字化的“影子美元”应用场景和需求更加多元，尤其是在跨境贸易支付场景中的应用越来越多，一些国际大型企业也纷纷尝试使用美元稳定币作为支付工具。在一些非常规场景，例如对冲新兴市场国家的金融风险、通货膨胀以及突破金融资本管制等方面，美元稳定币也在发挥重要作用。一些地下经济（贩毒、黑社会）利用美元稳定币进行大宗交易，为美元提供了新的流动性。被美国实施金融制裁的国家如俄罗斯、伊朗等国的金融机构也会使用美元稳定币交易，从而绕过制裁。

　　《美国稳定币法案》及其他国家相关法案标志着稳定币成为合法支付工具，未来发展潜力巨大。2023年以来，欧盟、新加坡、日本等相继出台了与稳定币相关的政策或法规，从发行、监管、储备资产、风险管理、信息披露和反洗钱等方面规范指导稳定币发展。2025年1月以来，随着特朗普再次担任总统，美国对私人发行稳定币的监管政策发生重大转向，《美国稳定币法案》的签署为后续稳定币在美国的发展打开了合法的大门，并将稳定币与美国国家利益绑定，开始支持美元稳定币的发展，以期待通过稳定币维持美元作为国际主导储备货币的地位。

　　美国稳定币立法的战略意图

　　此前，美国拜登政府打击加密货币的发展，支持央行数字货币（CBDC）。然而，伴随特朗普的就任，美国政府开始转向支持稳定币的发展，但同时也采取了相对审慎的态度，将稳定币定义为“支付稳定币”，重点强调其支付功能。

　　应对全球“去美元化”进程，增加美债购买需求，巩固美元国际储备货币、支付货币的地位。美元稳定币提升了美元的数字化水平和功能，能够增强美元在全球的应用范围和需求，因此能够抵消当前全球范围内正在进行的“去美元化”的进程，继续巩固美元国际货币的地位。同时，《美国稳定币法案》规定稳定币发行机构必须将美元现金或短期美国国债作为主要储备资产，伴随美元稳定币的发展，必然将增加对美国国债的购买需求——根据美国财政部借贷咨询委员会（TBAC）的预测，到2028年底全球稳定币的发行规模将达到2万亿美元，或将增加多达1.6万亿美元的美国国债购买需求，有助于缓解美国政府长期面临的巨额债务压力和财政赤字问题。

　　争夺和巩固美国在加密经济中的地位，增进美国经济实力和对全球经贸体系的掌控。当前来看，建立在加密数字货币之上的加密世界、加密经济可能不会“昙花一现”，未来其有望成为主流的经济模式。通过美元稳定币，美国能够打通传统经济与加密世界的通道，争夺和巩固美国在加密经济中的优势地位，建立新的“美元—稳定币—加密资产”循环，以此增强美国经济实力和包容性，并强化全球经济对美元的依赖，获得诸如“铸币税”等利益。同时，《美国稳定币法案》要求美元稳定币嵌入美国财政部的“数字终止开关”，这意味着美元稳定币和SWIFT一样可以成为政治武器，强化美国对全球经贸体系的掌控，对其他国家经济安全形成威慑。

　　满足选举需要。2024年，特朗普在选举中一改此前的反对态度，转而表示支持比特币等加密数字货币，一方面获得了来自币圈的资金捐赠支持，另一方面争取到了更多美国右翼势力选民的支持。

　　对中国的影响和应对之策

　　对于我国而言，应高度关注美国稳定币战略对国际货币体系、本国货币主权和金融稳定的影响，继续加强对美元稳定币及加密数字货币的管控，丰富境内数字人民币（CBDC）的场景应用，适当鼓励自贸区、境外人民币稳定币的立法监督和试点，提升人民币数字化水平，以应对美元的货币竞争，防止非法经济、跨境资本流动、虚拟资产等对国内金融体系的冲击和对居民财产安全的危害。

　　继续加强对美元稳定币和加密数字货币的管控，防止资本无序流动、金融脱媒对国内经济安全的冲击。由于区块链技术的去中心化、无国界、匿名性等特点，美元稳定币、加密数字货币等难以纳入我国现行金融监管体系框架。如果放松监管，易扰乱金融秩序、滋生洗钱、非法集资、诈骗传销等犯罪活动，引发跨境资本无序流动、金融脱媒带来的金融系统性风险，冲击居民财富、金融机构和国内经济安全，削弱人民币货币主权地位等。因此，建议：一是进一步明确对美元稳定币、加密数字货币的一贯态度，禁止金融机构、企业和居民开展和参与相关业务。二是在境内开展清理买卖、撮合等相关灰黑产的专项行动，严禁境外虚拟货币交易所通过互联网向我国境内居民企业提供服务，持续开展风险提示和金融教育等。三是研究制定相应政策措施，加强国际金融协调和监管合作，防范货币替代风险和金融系统性风险，维护人民币境内外支付体系的安全稳定等。

　　继续在央行数字货币（CBDC）框架下，丰富数字人民币的零售、跨境等应用场景，与银行、互联网支付企业形成生态体系。虽然美国目前放弃了CBDC，但其兼容区块链分布式技术和传统金融体系优势仍然值得关注，我国应坚持在此框架下继续开发和完善数字人民币（e-CNY）的应用和生态。因此，建议：稳步推进数字人民币的研发与推广，应用离线支付、点对点支付、智能合约等技术优势的应用功能场景，提升数字人民币的数字化优势，为中国跨境贸易提供支付便利性。与商业银行、微信、支付宝等建立生态对接，逐步推动数字人民币融入传统银行业务、电子商务、数字经济等场景，同时考虑设立数字人民币专供的金融产品（例如数字人民币货币基金等），完善数字人民币投资功能。探索与东南亚、金砖等国家央行开展CBDC互换协议，鼓励贸易伙伴国使用数字人民币进行跨境支付。

　　探索在上海自贸区、海南自贸港、香港澳门等地，推出由持牌金融机构发行的离岸人民币稳定币，应对美元稳定币的货币竞争。中国一些商户已经开始使用美元稳定币进行国际贸易交易，不仅与美国和欧洲，而且与非洲、亚洲等地区也用美元稳定币交易，因为作为支付手段，美元稳定币便捷得多。为了应对美元稳定币的竞争，兼顾保护境内金融体系安全和金融创新，可以采取折中方式在自贸区和港澳地区推行离岸人民币稳定币，起到与内地市场风险隔离作用。一是完善自贸区、港澳地区人民币稳定币政策制度和监管要求，强调其支付工具属性下允许传统持牌金融机构发行离岸人民币稳定币、丰富支付和交易生态，与美元稳定币适当错位竞争。二是在香港设立专司数字人民币、人民币稳定币和其他货币的跨境支付、兑换交易的中介机构，服务境内人民币离岸出境，为数字人民币提供全球流动性支持与服务，同时兼顾管理离岸人民币汇率功能。三是在境外发行与离岸人民币稳定币计价、交易挂钩的金融资产，扩大境外人民币债券发行规模，为稳定币发行机构提供储备资产，丰富离岸人民币稳定币的使用场景和生态等。

　　（周琪：中国人民大学全球治理与发展研究院院长、教授；孙道元：中国人民大学全球治理与发展研究院特约研究员）