杨志勇（中国社会科学院财经战略研究院副院长、《财经智库》《财贸经济》副主编）

　　日前，财政部网站发布通知称，为筹集财政资金，支持国民经济和社会事业发展，财政部决定发行2022年特别国债。本期国债为3年期固定利率附息债，发行面值7500亿元，可以上市交易。发行日和起息日为2022年12月12日。

　　特别国债作为国债，与其他国债一样，纳入国债余额管理。这一点充分说明，特别国债并不是一种例外的债务，不会脱离债务管理。对于国债风险防范而言，适用的是同一套机制。特别国债的特别之处在于国债发行所筹措的资金有特殊使命、有专门用途，专款专用。历次特别国债发行莫不如此。

　　1998年财政部向四大国有商业银行（“四大行”）发行2700亿元长期特别国债的背景是，中国加入《巴塞尔协议》后，四大行的资本充足率只有约6%，距离《巴塞尔协议》所要求的8%有差距，因此需要补充资本充足率。2007年财政部发行15500亿元特别国债是为了成立国家外汇投资公司。2017年财政部为2007年特别国债到期部分进行承接续发，到期全额续作，并且保持发行方式不变。2020年财政部为抗疫发行10000亿元特别国债，全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并带有一定财力补助的性质。2020年的抗疫特别国债名义上是国债，实际上使用资金的是地方政府，是考虑到当时地方政府财力不足而发行的。2022年12月发行7500亿元特别国债，用于2007年所发的特别国债到期还本所需，与2017年续发的特别国债用途类似。

　　特别国债新的发行必须确定合适的规模，一般说来主要考虑特定事项的资金需求。以2007年特别国债为例，当时发行的规模等于拟成立的国家外汇投资公司的注册资本金。一段时间以来，由于外汇储备增速较快，且规模较大，对货币发行造成较大干扰，在某种程度上，影响了货币政策的运行。在这样的背景下，通过发行公债购买外汇储备，就成为解决问题的办法之一。当次发行15500亿元人民币的特别国债，对应2000亿美元的外汇储备。与后来继续持续扩大的外汇储备规模相比，这样的发行规模并不算大。进一步提高外汇储备的利用效率，未来仍可能继续发行更大规模的特别国债用于购买外汇储备。2022年发行7500亿元特别国债则是因为到期需要偿还的特别国债规模是7500亿元，这与一般国债的借新还旧没有太大区别。

　　特别国债发行对象和发行方式对金融市场可能产生影响，但只要采取措施，这种影响就可以得到有效化解。1998年的2700亿元特别国债主要用于补充四大行的资本金，其中工行850亿元，农行933亿元，中行425亿元，建行492亿元，期限30年，年利率7.2%。为了配合特别国债发行，中国人民银行降低四大行法定存款准备金率，从13%下调到8%，释放出约2400亿元的资金。这2400亿元，加上四大行的300亿元超额准备金，就成为四大行购买特别国债的资金来源。这样一来，该次特别国债发行对金融市场几乎不产生直接影响。

　　2007年的特别国债有13500亿元是定向发行的，向社会机构和个人发行的仅2000亿元。13500亿元，先由农行购买，再由中国人民银行回购，这部分特别国债实际上只是资产的转换。对金融市场有影响的是公开发行的2000亿元，但由于公开发行的金额很小，对金融市场的影响极为有限。而2020年的10000亿元抗疫特别国债面向市场公开发行，这对金融市场肯定会造成影响，而由于中国人民银行通过逆回购和中期借贷便利（MLF）保持了流动性合理充裕，实际所产生的影响相对较小。与此同时，财政部也调整一般国债和地方债的发行节奏，为特别国债的发行让路。

　　特别国债利率的确定与国债利率类似，具体安排上还会考虑特定的体制背景。1998年特别国债的发行确定的年利率7.2%，按略高于5年期定期存款利率水平确定。四大行是国有独资商业银行，因此，经国务院同意，每年底财政部付给四家银行特别国债利息，四家银行同时将特别国债利息收入等额上交中央财政。这样的安排，意味着发债不会增加国家财政的任何负担，且简化手续，四大行应计利息不确认收入，也不等额上交中央财政支出，在会计处理上只做备查登记。2004年，四大行要进行股份制改造，没有收益的特别国债，就等同于不良资产，提取呆账准备金，对股份制改造不利，因此，参照政策性再贷款利率水平，将年利率调整为2.25%，由中央本级预算支出负担相应的利息。2020年抗疫特别国债向社会发行，利率由国债承销团成员投标确定。2022年的特别国债为3年期固定利率附息债。

　　历次特别国债发行，所筹措的资金都用于特定用途，支持经济改革和重大任务的完成，这与特别国债发行的财政金融协调到位有密切关系。特别国债特有的制度安排，对年度财政赤字没有影响，但特别国债的发行金额计入国债余额管理，因此，特别国债仍然需要遵循国债管理的基本规定，以防范可能的财政风险。