建立维护我国金融稳定的长效机制再迈出重要一步。

4月6日，人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（下称《金融稳定法》），现向社会公开征求意见。

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制定《金融稳定法》呼声已久，该法旨在健全金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条的制度安排。据了解，《金融稳定法》坚持特别法的定位，在遵循民商事法律原则和一般规定的基础上，规定金融风险处置必要的手段措施，包括金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任等部分，以高效处置风险。

尤为值得注意的是，《金融稳定法》还将明确金融稳定保障基金有关制度安排。

在今年的政府工作报告中首次提出“设立金融稳定保障基金”，此次《金融稳定法》提出，国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。

法律长效制度“护航”防范化解金融风险

近年来，我国金融立法工作稳步推进，形成了以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融基础法律为统领，以金融行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容、地方性法规为补充的多层次金融法律体系。

不过，涉及金融稳定的法律制度缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。相较之下，专门制定《金融稳定法》，意在建立金融风险防范、化解和处置的制度安排，与其他金融法律各有侧重、互为补充。

近年来，主要发达经济体普遍出台专门立法，构建统一协调的金融稳定制度架构。人民银行在起草说明中指出，党的十九大将防范化解重大风险作为三大攻坚战之一，国务院金融稳定发展委员会统筹协调和靠前指挥，各部门、各地区协作联动，防范化解重大风险攻坚战取得重要阶段性成果，长期积累的风险点得到有效处置，金融风险整体收敛、总体可控，金融稳定基础更加牢靠。有必要总结攻坚战的有益经验和行之有效的做法，上升为法律层面的长效制度。

同时，针对金融风险防控工作中仍然存在的短板弱项，通过制定《金融稳定法》，进一步压实各方责任，加强风险防范和早期纠正，建立市场化、法治化的处置机制，明确处置资金来源和使用安排，完善处置措施工具，强化责任追究。

细化国务院金融委等主体责任

《金融稳定法》共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则。在健全金融稳定工作机制方面，《金融稳定法》明确了国务院金融委的主要职责，以及地方政府等相关主体在防范化解金融风险过程中所应承担的责任。

《金融稳定法》规定由国家金融稳定发展统筹协调机制（国务院金融委）统筹金融稳定和改革发展，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作，重大事项按程序报批。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。

其中，《金融稳定法》提出建立重大金融风险处置机制和高效执行相关安排。国家金融稳定发展统筹协调机制负责认定重大金融风险，统筹指挥开展应急处置，议定处置方案，按照程序报批后实施。情况特别紧急、必须临机处置的，国家金融稳定发展统筹协调机制应当快速决策，按程序请示报告后依法采取必要措施。

同时，国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位、地方人民政府，存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构应当按照职责分工及时落实应急处置方案。国家金融稳定发展统筹协调机制办公室负责督促应急处置方案的落实。

对地方政府来说，《金融稳定法》提出，地方人民政府对可能影响区域稳定的金融风险，应当区别情形在职责范围内采取下列措施主动化解：

（一）支持金融机构清收处置资产和追赃挽损，依法打击逃废债务行为；

（二）协调组织金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组；

（三）维护区域信用环境和金融秩序；

（四）及时澄清误导信息和虚假信息；

（五）法律、行政法规规定的其他措施。

此外，地方人民政府不得违反规定干预金融机构的正常经营活动和人事任免等事项。省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险。

新增多种金融风险处置工具

与现有法律法规相一致，《金融稳定法》将重申被处置金融机构及其主要股东、实际控制人承担风险处置的主体责任，监管部门早期纠正和监管职责，以及建立市场化法治化的风险处置机制，并强调对违法违规行为强化责任追究。

起草说明中就提出，前期处置实践表明，部分中小金融机构公司治理失效、经营模式粗放，以及部分股东和实际控制人滥用控制权、违法违规占用金融机构资金，是导致金融风险发生的重要原因，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任也需进一步落实和强化。

《金融稳定法》压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，强化金融机构审慎经营义务，加强对主要股东、实际控制人的准入和监管要求。压实地方政府的属地和维稳责任，及时主动化解区域金融风险。

在市场化风险处置措施方面，《金融稳定法》根据处置实际需要，参考国际通行做法，新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停终止净额结算等处置工具。

例如，依法实施促成重组或接管、托管等，行使被处置机构的经营管理权，整体转移资产负债，设立过桥银行和特殊目的载体，暂停终止净额结算，责令更换主要责任人员并追回绩效薪酬，实施股权、债权减记和债转股，中止被处置机构向境外汇出资金或要求调回境外资产，要求被处置系统重要性机构所属集团的其他机构提供必要支持等。

同时，按照市场化法治化原则，明确对被处置机构可以依法实施股权、债权减记和债转股，分摊处置成本。明确股权、债权的减记顺位，保障股东、债权人和相关利益主体的合法权益，明确债权人和相关利益主体通过风险处置所得不低于破产清算所得。

据了解，《金融稳定法》将进一步明确权利人的救济渠道，即债权人和相关利益主体认为在国务院金融管理部门实施的风险处置中，其所得低于被处置机构直接破产清算时期所能得到款项的，可以提起行政复议；对复议结果不服的，可以向人民法院提起诉讼，请求获得补偿。

披露更多金融稳定保障基金设立细节

处置金融风险需要投入财务资源。目前我国已建立存款保险基金等行业保障基金，且已有相关法律、监管规定明确各类基金的使用规则；相比之下，《金融稳定法》最受关注的，则是关于金融稳定保障基金的相关安排。

今年两会的政府工作报告中，首次提出设立金融稳定保障基金。此后相关文件提出9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作。

银保监会有关部门负责人日前透露，相关工作正在研究推进，初步考虑，金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处置，与发挥常规化风险处置作用的存款保险和行业保障基金都是我国金融安全网必不可少的部分，并且取之于市场，用之于市场，区分不同行业、不同主体实行差别化收费，以平衡好风险、收益与责任，避免国家和纳税人利益遭受损失。

作为国家重大金融风险处置后备资金，《金融稳定法》明确，金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，由国务院金融委统筹管理，用于具有系统性影响的重大金融风险处置。必要时人民银行再贷款等公共资金可以为基金提供流动性支持，基金应当以处置所得、收益和行业收费偿还再贷款。

金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合。实际上，不论是金融稳定保障基金，还是存款保险基金等金融子行业保障资金，其运行的基本原则仍是深化市场化、法治化的金融风险化解机制，降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖。

中国银行研究院研报认为，金融稳定保障基金解决了问题机构处置过程中的资金来源问题，既能够最大限度保护相关债权人的利益，又能降低对公共部门和广大纳税人的资源消耗。同时，能够有效缓解问题机构处置过程中涉及的债权债务关系处理问题，有利于实现处置流程的程序化、市场化，将不良影响控制在最小范围内。

不过，从国际实践经验看，系统性金融风险的化解和处置离不开各国货币当局与财政部门的协调配合，建立公共部门分工明晰的处置机制，分摊处置成本。在财政部门配合方面，《金融稳定法》也提出，财政部门依法参与处置系统性金融风险，并按规定履行相关职责。危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督。

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