土地承包经营权的退出涉及广大农民群众的切身利益。

8月27日，农业农村部在答复十三届全国人大四次会议第6672号建议时明确表示，下一步，将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制。

浙江大学中国农村发展研究院首席专家，中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员黄祖辉对第一财经记者表示，土地对农民而言，既具有保障功能，更应该是农民的产权。农户承包地的退出，应该基于土地对农民的这两种属性出发，有偿是必须的，还必须通过开放的市场机制来实现农户土地承包权的有偿退出。

他认为，从稳妥推进的角度看，具备三个前提条件很重要：一是国家对农民公共保障问题的解决，二是农户比较充分的非农化，三是集体社区封闭体制的突破（政社分开）。

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退出承包地动作审慎的背后原因

土地问题贯穿农村改革全过程，涉及亿万农民切身利益。自改革开放以来，中国农村探索并确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这一基本经营制度，同时也先后两次延长承包期限，这使得农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年。关于土地承包基本经营制度，2019年，中央、国务院发布的《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》给出“符合我国国情和农业生产特点，具有广泛适应性和强大生命力”的评价。

然而，在城镇化的推进过程中，有相当一部分农村居民进城工作、生活，甚至最终落户定居。

一方面是中央所强调的“保持土地承包关系稳定并长久不变”，另一方面是农地撂荒、宅基地闲置的现状不容忽视。因此，进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（下称“三项权利”），如何稳步探索退出机制就显得相当棘手。

之所以让农民退出土地存在诸多困难，学界普遍认为，这是由于对广大农民而言，土地既是其重要财产，又承担了社会保障功能。

黄祖辉认为，在国家赋予农民长久不变的土地承包权制度下，如果国家还没能用公共保障取代土地对农民的保障，并且农民的发展还不能主要通过城镇化与工业化的非农化路径，进而离不开承包土地对农民带来收入的情况下，要让农民退出土地承包权，难度是很大的。

山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心主任、公共管理学院教授陈国申对第一财经记者表示，中国农民特别珍视土地财产权利，“耕者有其田”是农民上千年的梦想。在古代，出卖耕地被视为一种“败家”的行径。同时，如果实现土地退出机制，就必须建立农民退休制度，保障农民失去土地权利之后的基本生活需要。

2015年，十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民“三项权利”，支持引导其依法自愿有偿转让“三项权利”的权益。同年，中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》提出，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点；切实维护进城落户农民的“三项权利”。

到了2016年，除了中央一号文件进一步强调“维护进城落户农民‘三项权利’”外，中办、国办也印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》），明确提出在完善“三权分置”（所有权、承包权、经营权）办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。

2018年新修订的《农村土地承包法》规定，国家保护进城农户的土地承包经营权；不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包经营权交回发包方。

黄祖辉解读称，新修订的《农村土地承包法》目的是确保农民土地权益，稳定农村土地农户承包经营制度，避免出现变相剥夺农民土地权益的现象，同时也体现农村土地集体所有、集体运营的要求。

农户进城落户不得与“退出土地承包经营权”挂钩

从最初的“三项权利”的权益“依法自愿有偿”转让，到后来新修订的《农村土地承包法》划出红线，农户进城落户不得与“退出土地承包经营权”挂钩，意味着事情有所变化。

黄祖辉称，“以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”是不可取的做法。这种做法违背了农民自愿原则，如果这种退出交换是在承包期内，则也同时违背了农户土地承包制长久不变的契约。

更为重要的是，他提出，在实践中，“农户进城落户”往往解决的是进城农户的公共保障权，并不意味着也解决了农户在就业等方面的发展权。对农民而言，这是既不对等、也不平等的交易。

陈国申认为，“农民进城不以失去土地为前提条件”，这是国家对农民土地财产的尊重，也是在城镇化的过程中，给予农民的一种选择权。这种选择权，让其可进可退。如果在城市难以立足，还可以回到农村从事农业生产活动。如果自愿放弃承包地的话，还可以获得承包地的退出收益。

2018年新修订的《农村土地承包法》规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方；承包方自愿交回承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方。

前述《意见》提出，要完善“三权分置”法律法规，积极开展土地承包经营权有偿退出等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验。在组织开展试点的过程中，根据前述农业农村部针对代表建议的答复，农业农村部在有偿退出的基本程序、补偿标准、退出土地利用管理和退地农民生活保障等方面积极探索，根据土地区位、地块属性、地力等级等因素，研究探索补偿标准的确定办法。同时，结合不同村庄发展水平和农户实际需求优化制度设计，形成了多样化退地补偿方式，满足了不同农户的诉求。

陈国申表示，由于农民转让土地的范围是村集体内部，出让方和受让人双方遵循平等协商、基层自治的原则，进行友好协商确定转让价格；如果是将承包经营权交回发包方，由农民和村集体协商确定转让方式和转让价格。这就使得“有偿”，只是有限的市场定价，既不是政府定价，也不是区域定价，更不是全国统一定价，而是在村集体内部实行“小市场”定价。

在黄祖辉看来，“有偿”应该包括两部分内容，一部分是农户生存权或保障权的定价，由于中国还没有实现全国统一的公共保障制度，应由政府定价，根据区域城镇居民的公共保障制度及其水平确定。另一部分是农户发展权的定价，应由市场定价，以体现不同区域经济发展水平的不同对区域土地价值，进而体现农户土地承包权市场价值的不同。

他认为，目前而言，农户土地承包权的有偿退出，还缺乏全国统一的“有偿退出”定价，具体的定价应该是地方政府和区域市场协同基础上的定价。

土地承包经营权退出的“三换”模式

值得关注的是，农业农村部组织的部分县（市、区）已经开展了有益试点。

以四川省内江市市中区为例，当地探索出了土地承包经营权退出“换现金、换股份、换保障”的“三换”模式。分别针对进城落户、外出务工等离开农村的人员和丧失劳动能力的贫困人员，提供了不同的自愿有偿退地路径。

一是退出承包地换现金。即对自愿退出承包地的村民给予一次性现金补偿。在龙门镇龙门村，探索了土地承包经营权永久退出和长期退出（二轮土地承包期内退出）两种办法。对永久性退出的，把在城镇落户且有稳定就业、有固定住房、有社会保险和不依赖土地为生作为基本条件，按照土地流转价格的两倍，以30年计算，给予3万元/亩的一次性补偿；对长期退出的，按照850元/亩·年的标准，以二轮土地承包剩余年限14年计算，给予1.19万元的一次性补偿。

二是退出承包地换股份。即将村民自愿退出承包地的补偿金入股村集体经济股份合作社，退地村民按年享受分红。以“土地流转价格×退出年限”计算退地补偿款，并将此款折算为该农户在集体经济组织中的股份，每年实行土地流转收益保底分红和集体资产收入二次分红。

三是退出承包地换保障。将土地承包经营权退出试点与助推脱贫攻坚紧密结合，建立建档立卡贫困人员退地换养老保障、退地换保困难救助两项制度。对因病因残因老丧失劳动能力、自愿永久退出整户承包地并参加退地养老保险的建档立卡贫困户，村集体经济组织按原始土地承包关系确定参保人员和补偿标准。

参保人员退出土地按每人每份两万元补偿，用于参加退地养老保险，区政府再给每个参保人员个人账户补助5000元；对于多退出的承包地，集体经济组织按每份1万元的标准给予农户一次性现金补偿。年满60岁的参保人员每月领取养老金180元，直至终身；未满60岁的每月可申请领取退地换保困难救助金100元，直至年满60岁。

对于这种有益探索，陈国申认为，不能简单地以好坏进行评价。退出机制有多种多样，有长期退出，也有永久退出，有完全退出，也有部分退出。具体采用哪种方式，要因地制宜，各地有各地的土地财产状况，也有不同的经济水平，还有不同的生产、生活方式。要尊重农民的财产权利，给农民以选择权利，只要是尊重农民选择权，不搞强行退出，就是好的做法。

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