制定《金融机构破产法》 推动金融机构有序破产退出

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证券时报两会报道组

今年两会，央行系统的代表委员所提交的议案建议中，加快金融立法、加强信息保护等是多数代表委员共同关心的话题。金融立法是一个系统性工程，既有对现有相关法律的修订完善，如一些代表委员建议修订《人民银行法》、《商业银行法》等，也包括面对金融发展新形势制定新的法律法规。全国人大代表、央行广州分行行长白鹤祥关注的金融立法重点就在后者，近两年他多次呼吁要尽快制定《金融机构破产法》。证券时报记者两会期间专访白鹤祥，详解其对金融立法的深入思考。

证券时报记者：近两年您多次呼吁尽快制定《金融机构破产法》，您认为我国当前为何如此迫切地需要推动该立法？

白鹤祥：随着我国改革开放和市场经济的不断发展，金融业竞争加剧，金融机构出现风险、经营失败乃至破产将成为不可避免的经济现象，允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求。当前《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置，现有涉及金融机构破产处置的法律法规也缺乏系统性和可操作性，且制定《金融机构破产法》的条件已成熟。

首先，金融机构破产退出是市场经济竞争环境下优胜劣汰的必然。其一，金融机构破产退出是市场经济主体退出机制的重要组成部分。其二，完善金融机构破产机制是利率市场化的必然要求，利率市场化必然使金融机构面临更为激烈的竞争环境，流动性风险的不确定性增多，建立和完善金融机构破产法律体系，促进金融机构优胜劣汰有序破产退出，是全面完成利率市场化改革的重要条件。其三，允许金融机构有序破产是有效保护债权人 权利和金融消费者合法权益的内在要求，但在目前，由于没有系统的金融机构破产法律制度，我国对倒闭的金融机构只能采取行政关闭、撤销等方式退出市场。

实践证明，依靠行政手段的市场退出存在成本高、效率低、程序不规范等缺陷，导致债权人 权利和金融消费者合法权益得不到充分保护，直接危及社会公众利益和金融稳定。因此，建立完善的金融机构破产法律体系，是实现金融机构有序市场退出的重要前提。

其次，《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置。金融机构破产总体上属于企业破产，要适用《企业破产法》。但《企业破产法》第134条只是提出了金融机构破产的规定，对诸如破产界限的标准、破产管理人以及破产清偿顺序等具体问题都未细化和明确，缺乏可行性和可操作性。同时，金融行业的特殊性使其在经营产品和公共服务等方面区别于其他企业，金融机构破产涉及普通金融消费者、投资者、债权人、债务人等众多法律关系，破产债务涉及公众存款、投保金、信托财产、证券类投资、保证金、投资人、职工利益等多个方面。在实践中，囿于金融机构提供金融产品服务的特殊性、复杂性、公众性等，金融机构破产处置的内涵上与普通企业有较大差别，无法完全适用《企业破产法》的相关规定。

再次，现有涉及金融机构破产处置的法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，由于没有金融机构破产的专门立法，我国金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律以及相关法规、规章组成。这些法律法规关于金融机构破产只有简单规则，多为支离破碎的原则性和分散性规定，缺乏系统性和可操作性。

证券时报记者：对于制定《金融机构破产法》，您有何建议？

白鹤祥：从立法体例看，我国《企业破产法》第134条已经明确了金融机构适用于企业破产法。可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。因此，国务院可先制定颁布《金融机构破产条例》，再总结摸索经验加速推动全国人大制定《金融机构破产法》，应是立法成本较小和最理想的路径选择。

从立法模式看，依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际需求。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。

长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，对于一些《企业破产法》没有涉及的问题予以明确，并对不同类别和行业特点金融机构从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。

立法的过程中还有一些细节问题需要考虑。例如，目前我国已有证券投资者保护基金和存款保险基金，建议尽快建立投保者保护基金，为在金融机构破产中维护金融消费者权益提供支持。一般性市场化管理机构和个人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，不具有专业优势，并且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验，因此，金融机构破产管理人应考虑由金融投资者保护部门与专业人士组成。

此外，《金融机构破产法》应区分个人债权与金融债权，考虑存贷人、股票投资者、期货投资者、投保人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构员工债权的保护问题。