本报告完成时间|2022年12月14日

　　摘要

　　2022年12月12日，印尼在欧盟诉印尼禁止镍矿石出口案败诉后，正式向WTO提出上诉。

　　由于政治原因，WTO上诉机构已经停摆两年多，目前的替代方案是通过MPIA协议，运用仲裁方式解决。我们认为在分析印尼上诉事件最终走向时，可以充分参考欧盟诉土耳其药品案的仲裁过程。由于欧盟诉土耳其药品案(DS583)是WTO上诉机构停摆后，WTO成员之间第一起上诉仲裁案件，也是近5个月刚刚得出仲裁结论的案件，且DS583案与欧盟诉印尼禁止镍矿石出口案相似度较高，两案中“原告”均为欧盟，且“被告”均非MPIA成员国并且均提出了上诉，因而具有较强的参考意义。

　　我们预计上诉结果最快或于2023年3月出炉，印尼可能在2023年Q1至Q2期间接受仲裁结果。最终印尼的镍矿出口政策有可能转变为“恢复镍矿出口，并且不附加加工后出口的限制要求，但需要对镍矿征收出口税，出口税税率将与镍矿品位挂钩”。

　　印尼恢复镍矿出口有望补充菲律宾雨季镍矿供应的不足，改善镍矿供应结构，另一方面，也可能对产业链成本产生显著影响。在供应渠道更加多元化的情况下，市场主体将对比进口镍矿的成本，有望重塑镍矿供应格局。

　　正文

　　据WTO官网12月12日消息，在WTO判欧盟诉印度尼西亚禁止镍矿石出口案(DS592)欧盟胜诉后，印尼已于2022年12月12日提出了上诉。此外，本案的专家组报告已于11月30日分发给WTO成员，相关呼吁已于12月12日分发给WTO成员。

　　印尼是全球第一大镍资源国，据美国地质调查局数据，2021年印尼镍储量2100万吨，案件走向或对全球镍矿供应产生深远影响。

　　一、印尼镍矿禁令与DS592案件回顾

　　 DS592案件的核心争议在于，印尼禁止镍矿出口是否符合WTO相关规定，虽然该案件最早由欧盟在2019年提出，但实际上印尼的一系列禁矿措施最早可追溯至2014年。

　　2014年1月12日，印尼开始实行原矿出口禁令，要求在印尼采矿的企业必须在当地冶炼或精炼后方可出口。印尼总统佐科.维多多表示，该计划旨在将印尼变成其矿产资源的加工者，而不仅仅是原料供应商。

　　但禁矿措施对印尼下游加工产业的促进并不明显，2017年1月，印尼政府表示允许冶炼厂出口镍含量不足1.7%的富余低品位镍矿石，但条件是企业需在5年内完成冶炼项目建设，并有30%的镍矿用于国内生产使用，其余低品位镍矿可以出口。

　　不过，事情走向再度发生转变。2019年10月28日，印尼投资协调委员会主席巴赫利尔在雅加达对记者表示，印尼将停止镍矿石出口。2020年1月，印尼全面禁止镍矿石出口，对中国而言，此后镍铁厂进口镍矿的主要来源就基本上以菲律宾为主了。

　　镍矿禁令出台后，欧盟对此表示不满，欧盟认为禁矿措施可能会导致其不锈钢产能快速下降，并且这些措施明显违反了印尼的世贸组织义务，特别是限制向世贸组织其他成员出口产品的禁令。2019年11月22日，欧盟要求世贸组织就此问题与印度尼西亚进行争端磋商，2020年1月30日，双方展开磋商，但印尼表示不同意欧盟的要求，按WTO相关规定，磋商不成的将由WTO成立专家组审议解决。

　　2021年1月25日，在世贸组织争端解决机构(DSB)会议上，世贸组织成员开始审议DS592案。2022年11月21日，印尼能源和矿产资源部长透露了世界贸易组织(WTO)对镍出口禁令案的最终决定结果，印尼的政策被证明违反了WTO规定。另据第一财经消息，专家组支持了欧盟所有的起诉，即印度尼西亚禁止出口镍矿石和其要求所有镍矿石在印度尼西亚加工(纯化或精制)的行为不符合关税与贸易协定规定的要求。

　　2022年12月12日，WTO表示，印尼已通知争端解决机构，决定就DS592案对专家组报告提出上诉。

　　二、WTO现状：上诉机构停摆，MPIA成为替代机制

　　为探析案件走向，我们需要了解WTO的上诉机制。在通常情况下，如果WTO某个成员认为另一成员违反WTO规定，并对其造成损害或构成损害威胁，可要求进行磋商；磋商不成的，可以向WTO提起解决争端的请求，专家组机构审议双方争议并做出专家组报告；对专家组报告不服的，可以向WTO上诉机构提起上诉，并由这个机构做出最终裁决。

　　不过，在2019年12月11日，WTO上诉机构因法官人数不足已经陷入停摆状态。停摆的原因在于，WTO上诉机构若要任命新法官，需要得到WTO164个成员的同意，但时任美国特朗普政府认为上诉机构“越权裁决”“审理超期”“法官超期服役”，动用一票否决权反对启动对新法官的遴选程序。截至目前，上诉机构依旧未恢复运行。

　　为应对WTO上诉机构停摆，2020年4月30日，中国、欧盟和其他17个成员国向WTO通报《多方临时上诉仲裁安排》(MPIA)，将仲裁作为专家组报告的临时上诉渠道，受理MPIA参加成员提起的上诉案件，协议要求仲裁庭必须在90日的审限内做出裁决并提交当事方，有效应对了上诉机构停摆期间可能的案件积压的问题。

　　由于上诉机构停摆，自2019年底开始至土耳其申请欧盟诉土耳其药品案(DS592)上诉之前，WTO已经有两年多时间没有上诉案件，且在MPIA签署之后也没有实际上诉案件发生。

　　三、DS592案走向如何？——以欧盟诉土耳其药品案为例

　　回到印尼DS592案上，据MPIA官网及相关新闻报道、研究文献，我们未找到印尼已加入MPIA的事实，但不排除本案后续仍会通过MPIA仲裁解决的可能性。

　　由于欧盟诉土耳其药品案(DS583)是WTO上诉机构停摆后，WTO成员之间第一起上诉仲裁案件，也是近5个月刚刚得出仲裁结论的案件，且DS583案与DS592案相似度较高，两案中“原告”均为欧盟，且“被告”均非MPIA成员国并且均提出了上诉，由于土耳其DS583案最终通过MPIA仲裁得到解决，我们有理由相信，印尼DS592案大概率也会通过类似方式得到解决。

　　2019年4月2日，欧盟因土耳其“Annex4/A清单药品报销”、“药品本地化要求”等措施违反世贸相关规定向WTO提起诉讼，最终判决有利于欧盟。2022年4月25日，土耳其提起上诉，但由于上诉机构停摆，案件无法得到进一步解决，且土耳其并非MPIA成员国，上诉也无法直接通过MPIA仲裁审理。不过，在本案中，欧盟与土耳其达成协议“援用WTO‘诉讼程序法’《关于争端解决规则与程序的谅解》第25条(仲裁)，以仲裁代替上诉”。

　　于是在土耳其提起上诉后，仲裁庭在前上诉机构成员和MPIA仲裁员选取三名成员作为本案仲裁员，于2022年5月10日与当事方举行“组织会议”(organizational meeting)。2022年6月3日，仲裁庭就听证会事项致函当事方和第三方，称听证会将现场进行，但是也有可能通过Webex远程参加。2022年6月21日-2022年6月22日，仲裁庭与当事方和第三方讨论案情(部分仲裁员、当事方、第三方因新冠疫情原因远程参加)。2022年7月21日，仲裁做出了有利于欧盟的判决，仲裁庭将裁决英文稿提交给当事方，7月25日，英文、法文和西班牙文三种文本被提交DSB、货物贸易理事会、补贴与反补贴措施委员会及与贸易有关的投资措施委员会。2022年8月29日，在世贸组织争端解决机构的一次会议上，土耳其表示打算执行仲裁员和专家组在其与欧盟的争端中关于土耳其药品生产、进口和销售的某些措施(DS583)的建议和裁决。

　　通过复盘欧盟诉土耳其药品案，并结合MPIA相关规定，我们可以梳理出来几个值得关注的点：

　　1、仲裁开始后，案件已经发生，与印尼DS592情况类似；

　　2、上诉涉及非MPIA成员国时，仍可以通过协议方式采取MPIA仲裁；

　　3、MPIA要求仲裁庭于90日的审限内做出裁决，自2022年4月25日算起，2022年7月25日WTO公布仲裁裁决符合审理时间要求；

　　4、在欧盟诉土耳其药品案仲裁过程中，仲裁庭主要审理了专家组的法律适用问题是否存在错误(包括专家组对GATT Article III:8(a)的解释及适用是否存在错误；专家组对GATT Article III:4的认定是否应被宣布无效或应被推翻；专家组对GATT Article XX(b)的解释及适用是否存在错误，以及是否没有依据DSU第11条进行客观评估；专家组对GATT Article XX(d)的适用是否存在错误)；

　　5、MPIA仲裁为终审，仲裁结果公布一个月左右后，土耳其表示接受仲裁结果。

　　在WTO上诉机构停摆的事实下，我们基于欧盟诉土耳其药品案这一过往判例，对印尼镍矿DS592案提出以下猜想：印尼提出上诉后，案例面临被积压的可能，欧盟可能提出要求通过MPIA仲裁的方式对上诉案件进行审理，如果相关协议进程顺利，上诉结果最快或于2023年3月出炉。此外，如DS583案的仲裁过程，MPIA仲裁主要审理专家组的法律适用问题是否存在错误，如果相关法律适用无误，仲裁结果或维持原判，将不利于印尼，印尼可能在2023年Q1至Q2期间接受仲裁结果。

　　四、后市展望

　　2022年12月7日，据印尼当地媒体报道，印尼财政部财政政策署(BKF)国家收入政策中代理主任表示，目前政府正在讨论实施镍矿出口税的方案，与之同时进行的是向世贸组织申诉。上文提到，在DS592案中，专家组支持了欧盟所有的起诉，即印度尼西亚禁止出口镍矿石和其要求所有镍矿石在印度尼西亚加工(纯化或精制)的行为不符合关税与贸易协定规定的要求，所以征税措施不在DS592案的限制范围内。

　　此外，从印尼的历史禁矿措施看，印尼有意限制高品位镍矿出口，虽然此前印尼要求的“经过加工之后出口”违反了DS592案中欧盟的诉求，但印尼可能会针对镍矿品位征收阶梯税率，以提高高品位镍矿出口成本。

　　我们认为，最终印尼的镍矿出口政策或将转变为“恢复镍矿出口，并且不附加要求加工后出口的限制要求，但需要对镍矿征收出口税，出口税税率将与镍矿品位挂钩”。

　　印尼恢复镍矿出口有望补充菲律宾雨季镍矿供应的不足，改善镍矿供应结构。另一方面，也可能对产业链成本产生显著影响，我们以Mysteel数据口径看，印尼1.7%的高品位镍矿价格要优惠于菲律宾1.6%镍矿的FOB价，对镍铁成本而言，届时市场将要对比采购菲律宾镍矿并加工为镍铁的成本、采购印尼镍矿并加工为镍铁的成本(含镍矿出口税)、直接采购印尼镍铁的成本(含镍铁出口税，暂未征收)。

　　短期来看，一旦印尼镍矿出口税率基本明确、市场对于印尼恢复镍矿出口形成较为一致的预期，在供应渠道更加多元化的情况下，市场主体将对比进口镍矿的成本，有望重塑镍矿供应格局。