从煤炭进口新规看外贸新常态

　　李权

　　近日，澳大利亚矿业公司呼吁中国政府暂停实施新的煤炭品质检测制度，引起对中国煤炭进口事宜的广泛关注。

　　2014年9月，由国家发改委等六部委联合制定的《商品煤质量管理暂行办法》正式公布，对商品煤中的硫含量、灰分等指标都提出明确要求，根据其规定，从2015年起，劣质煤进口将受到限制。

　　市场最为关注的是，《办法》对于超过600公里的远距离运输的商品煤提出了更为严格的要求。国务院关税税则委员会2014年10月9日发布消息称，自2014年10月15日起，取消无烟煤、炼焦煤、炼焦煤以外其他烟煤、其他煤、煤球等五种燃料的零进口关税，分别恢复实施3%、3%、6%、5%、5%的最惠国关税。加之2013年8月30日恢复3%进口关税的褐煤，中国煤炭进口关税已基本全部恢复征收。

　　煤炭进口新举措使我们更清晰地理解到外贸在中国经济新常态中的地位和功能具有三个显著特征：

　　第一，顺应中国经济从粗放型高速增长转为中高速增长的趋势，重视质量与效益的提升。在中国一度粗放而高速发展经济的时期，煤炭需求量猛增。在当时的市场状况下，为保持供求平衡，中国通过鼓励煤炭进口，更多利用外部资源支持本国经济发展，对煤炭采取“抑出口、促进口”政策。2005年至2006年，中国数次调降煤炭进口关税，2008年1月1日把除褐煤以外的煤炭进口关税暂定税率下调为零，2012年1月1日又将褐煤进口关税下调为零。2009年中国净进口煤炭1.03亿吨，首次成为煤炭净进口国。据国家海关总署统计，2008年至2013年，中国煤炭进口量从4040万吨跃升至3亿吨。其中，褐煤进口量占全球贸易量的比重接近95%。近年来，粗放型高速增长引发的环境污染等问题已日益突出，煤炭进口新举措以总量调控和质量提升双管齐下，力争引导可持续、集约型经济发展的路径。

　　第二，促进中国经济结构、增长方式不断优化升级。煤炭进口新举措是中国政府在加快经济转型升级进程中的一个政策调整，它顺应发展方式转变、经济结构调整和国内需求的最新变化。一方面，根据国际经验，煤炭行业具有显著的外部性和自然垄断的市场特征，煤炭进口新举措提供了新的市场机遇，使中国煤炭行业可以把握时机，以行业集中、跨行业的兼并重组、进出口结构的完善等，改善煤炭行业面临的一些瓶颈问题，使其恢复生机与活力。另一方面，当前中国煤炭占一次性能源消费比重虽然下降，但其主体能源的地位在未来几年仍将继续存在；煤炭进口新举措对于中国经济结构和增长方式的转型与升级具有重要的指示作用，推动改变传统的倚重要素投入的模式。

　　第三，主动运用国际规则，推动中国新型开放格局的实践。煤炭进口新举措综合运用了关税和非关税措施，结合环境保护等新的贸易议题，具有全球与区域的视野。这一新举措出台以来，外界评价不一。

　　据英国广播公司网站7月6日报道：这些环保检测是中国政府“向污染宣战”的一部分。而近日，外媒称：澳大利亚矿业公司认为在海运煤炭贸易承受巨大压力之际，这项政策不公平地让货物在中国港口受阻，增加了出口商的成本。

　　无论外界如何评价，有两个重要的事实是毋庸置疑的：首先，非关税措施的运用和环保议题作为当前国际贸易政策的新趋势被广泛采用；另外，6月17日《澳洲自由贸易协定》的签署使2014年占中国全部进口煤的41.56%的澳洲煤炭在关税政策方面是享受优惠的。煤炭进口新举措顺应了国际贸易政策的新趋势，并平衡了中国新型开放格局中的全球与区域视野。

　　总体上考察，煤炭进口新举措是针对国内煤炭供求新形势、空气污染等环境问题压力和经济结构调整需要，而采取的一项宏观调控政策，是中国经济新常态下外贸新常态的集中典型印证。新形势下，外贸新常态首先体现为突破长期以来要素投入和粗放型高速增长的路径依赖，实现可持续、集约化转型与升级，转型升级的根本目标是更好地促进生产、更好地提高国民福利；其次，着力提高外贸的管理能力，营造良性循环的市场氛围，推动外贸管理部门和市场主体的合作发展；最后，由被动型参与国际事务向主动和主导型参与转变，关注非关税措施、环保问题等新议题，平衡全球与区域视野，提高对外贸易的协调发展能力。

　　同时，煤炭进口新举措引发的纷争也使我们更清晰地意识到，外贸在中国经济新常态中发挥作用面临的挑战：一方面，中国转型经济的市场特性可能产生巨大的吸纳力，有一种观点认为，当煤炭关税、微量元素检验等当前最关键因素被市场适应后，便很难在政策效应方面起到实质性的作用；另一方面，外部环境的复杂性使外贸政策的预期效果可能受到各种阻碍，例如国际油价的下跌以及澳元贬值等因素使国际煤炭成本出现显著下降，导致内外贸煤价差扩大，进口煤价格优势凸显。此外，可能还面临一些国际贸易纠纷的风险。

　　（作者系北京大学经济学院副教授）