共用“一把尺”创下全国先例 长三角一体化在生态领域率先突破

  作者： 缪琦

  [ 各地裁量出来的处罚金额，考虑到当地的经济发展水平和产业结构等原因，可以向省厅报备，申请10%的权利。 ]

  从去年9月正式实施至今，长三角地区生态环境行政处罚裁量基准一体化已落地整整8个月。

  “过去的半年多时间，是暴露问题的阶段。”近日，上海市生态环境局执法人员李文告诉第一财经，一般来说，如果不包含听证、送达等扣除时间，单个行政处罚案件的处理周期是3个月。

  现在案件的真实情况慢慢凸显出来了。三省一市各个区域都在不断收集问题，协商解决问题。

  在李文的手里，有一叠数十页的文件，记录着各省市在执行过程中遇到的问题及意见汇总。

  既要统一规范，也要因地制宜。三省一市在产业结构和经济发展水平等方面仍然存在较大差异，生态环境行政处罚裁量基准一体化在执行中并不简单。

  在全国创下先例的“一把尺”标准，让长三角一体化在生态环境领域率先突破，也贡献了区域一体化建设和治理的样本及经验。

  打破行政壁垒

  跨省市统一行政处罚裁量基准此前并无先例。

  随着长三角一体化的加速推进，三省一市生态环境厅（局）经协商后，决定采取先签署备忘录，再按照备忘录确定的统一裁量基准模板内容各自发布规范性文件。

  2020年7月底，按照《协同推进长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》的要求，三省一市相继出台生态环境行政处罚裁量基准规定规范性文件，并于同年9月1日同步实施。

  共用“一把尺”标准，在三省一市开展生态环境协同监管、查处环境违法行为的时代就此开启。

  这样打破行政壁垒的关键一步，也让跨区域违法行为此前存在的跨界执法难、协作执法难、联合执法难等问题迎刃而解。

  为了让生态环境行政处罚裁量基准一体化落地、落实，三省一市生态环境厅（局）积极创新体制，共同商定裁量基准总体要求，确定了统一的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表种类等，实行省级统一制定、地方遵照执行的裁量体系；同时，建立了相关保障机制，以协同开展工作。

  “我们三省一市的生态环境厅（局）建立了常态化的工作机制。”李文表示，除了定期开展当面的会议讨论外，各方会在线上即时沟通，“工作群里天天都有消息，任何一个地区在执行上有了疑问，都会在群里提出来大家一起商议”。

  李文认为，在疫情的背景下，和处罚相比，各地的行政执法部门都更强调帮扶指导企业。

  国家生态环境部今年1月印发的《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（下称《指导意见》）明确提出，2021年底前，省级生态环境部门要结合地方实际和综合行政执法事项目录，对适用自由裁量权的事项进行补充和完善。对主动消除或者减轻违法行为危害后果的，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的，明确依法从轻、减轻或者免予处罚的情形。鼓励有条件的市级生态环境部门对省级裁量规则和基准细化量化，进一步压减自由裁量权。

  《指导意见》还称，推动行政裁量系统开发运用，逐步实现裁量电子化，鼓励京津冀、长三角、成渝地区等探索区域统一裁量标准。这也意味着，以长三角为突破口的生态环境行政处罚裁量基准一体化，将为全国范围内的环境行政处罚裁量基准一体化做出示范。

  在“问题暴露”中持续完善

  共用“一把尺”之前，由于行政区划、各地的产业结构和经济发展水平等情况的不同，长三角三省一市的生态环境行政处罚裁量的模式、幅度、因素等存在明显的地域性差异，相同的环境违法行为在不同的地方会出现不同的处罚结果，这造成了长三角区域内生态环境行政处罚力度的不平衡。

  然而，也正是因为各地的产业结构、经济发展以及执法水平存在差异，统一的规范也难免会对安徽、苏北等经济发展相对落后的地区带来更大的压力和挑战，不只是企业的管理水平，当地的执法水平也需要快速提升。

  让李文颇感欣慰的是，这些地区的执法人员都非常支持行政处罚裁量标准一体化。一方面在疫情之下，行政处罚裁量的工作，本身更强调帮扶和指导企业，这让相关方的压力有所缓减；另一方面，统一归案的同时，这些地区也可以共享上海等地先进的理念和体系，将让当地的执法效率和管理水平显著提升，这无疑是共赢的结果。

  考虑到各地的差异，李文表示，统一规范之下，还有相对灵活的机制作为补充。比如，各地裁量出来的处罚金额，考虑到当地的经济发展水平和产业结构等原因，可以向省厅报备，申请10%的权利。

  虽然在修订期间，三省一市生态环境厅（局）专项工作组做了大量的会商研讨工作，也梳理了大量资料，进行了充分的调研，但在落地的过程中，具体问题仍难避免。

  李文他们并不避讳问题的暴露。三省一市建成了协同机制，针对问题进行及时完善并迅速出具操作指南，这已成为常态。

  在那些记录着各省市在执行过程中遇到的问题及意见汇总文件中，既有关于“从轻或从重处罚，在执行中不易把握或者把握不准，存在行政机关及工作人员被追责的风险”、“部分裁量因素在执法中难以调取确凿证据”这样的反馈，也有像“涉及到挥发性有机物治理设施未正常使用的裁量标准是适用《大气污染防治法》第九十九条还是《大气污染防治法》第一百零八条规定”这样的具体细节探讨。

  还有针对这些问题提出的实在建议，比如，希望对裁量标准予以降低，减轻行政相对人经济负担，并进一步明确从轻或从重处罚的情形、标准、因素等相关规定；继续加强对行政处罚裁量权的业务理论培训，扩大培训范围，创新培训模式，确保基层执法人员能够正确行使行政处罚裁量权；充分考虑、全面衡量地区经济社会发展状况、执法对象情况、危害后果等相关因素，以确保采取的措施必要且适当。

  李文说，最初定的裁量标准和因子，都在根据实际情况进行微调、细化，持续完善。也正是在这样不断暴露问题、解决问题的协同合作中，长三角环境行政处罚裁量基准一体化得以一步步落地、落实，也积累了一系列实战经验。

  对于长三角而言，建立统一的生态环境行政处罚裁量标准只是一体化的其中一步。以此为契机，三省一市还在努力推动形成统一规范的长三角区域生态环境执法监督体系，全面提升该区域生态环境治理能力现代化水平，从而为区域一体化建设提供生动的样本和方案。

  （因受访对象要求，李文为化名）