强化油气基础设施管理 赋能行业高质量发展

　　——《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》解读

　　近日，国家发展改革委印发《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》（以下简称《管理办法》）。这是落实党的二十大和二十届三中、四中全会精神，深化油气体制改革，完善油气市场体系，加强石油天然气行业管理的重大举措，是油气基础设施领域的一项关键性部门规章，将为油气行业高质量发展注入新动力。

　　一、《管理办法》修订背景

　　2014年《天然气基础设施建设与运营管理办法》印发实施，是我国天然气中游最重要、最全面的部门规章，在规制天然气基础设施规划建设、运营管理、储气调峰等方面发挥了重要作用。2017年，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务，油气体制改革加快推进，2019年组建国家石油天然气管网集团，2020年实现油气干线管网独立运营，打破原有上下游一体化运营机制，油气基础设施运营格局发生深刻变化，“X+1+X”的油气市场格局逐步形成，原有的相关规定已难以完全适应新形势下对基础设施统筹规划、便捷接入、高效使用、安全运营的新要求。

　　党的二十大报告提出深入推进能源革命，加快能源产供储销体系建设。二十届三中全会提出构建全国统一大市场，优化油气管网运行调度机制，推进自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，均对石油天然气发展及相应体制机制提出更高要求。党的二十届四中全会提出加快建设新型能源体系，建设能源强国，优化能源骨干通道布局等。《能源法》规定能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务。为适应新形势、满足新要求，修订完善《管理办法》，维护市场各方合法权益，保障石油天然气安全稳定供应，促进行业高质量发展。

　　二、《管理办法》主要亮点

　　《管理办法》修订顺应行业改革新形势和保障能源安全根本要求，坚持“统筹规划、经济合理，便捷接入、高效使用，优化运营、科学监管”，充分衔接中央改革精神和《能源法》对行业管理的要求，将适用范围由天然气扩展到石油，主要内容亮点包括六个方面。

　　（一）进一步规范了相关名词解释。与2014版相比，针对过去10余年改革进程中，社会和经营主体普遍关心的、易产生分歧的名词做出了明确的解释，如油气干线管网、省级管网以及石油天然气输送管网设施运营企业等，通过 统一的解释和定义，避免不同部门、机构或主体对同一概念存在理解偏差，确保政策执行一致性和准确性。

　　（二）进一步突出了规划引领作用。《管理办法》将油气基础设施规划单独成章，进一步完善油气基础设施规划体系，强化顶层设计与约束，特别规定跨境、跨省管道项目须纳入国家规划，严禁各级地方政府能源主管部门自行分段规划及审批，从源头破解“各自为政”的规划壁垒，充分体现规划对油气基础设施建设运营的引导和约束作用。

　　（三）进一步理顺了投资建设机制。《管理办法》适应“全国一张网”建设新形势，进一步明确干线管道建设主体责任，同时支持各类社会资本特别是民间资本参股石油天然气管道项目，并鼓励其参与储备库、LNG 接收站等设施投资，有利于激发各类投资主体积极性，推动基础设施加快建设。加强设施接入和使用管理，明确基础设施运营企业应支持符合政府规划、符合安全条件的设施应接尽接，同时明确油气开发、煤制油气、炼化基地、油气储备库应当接入干线管网，有利于完善“全国一张网”，提升产业链韧性和安全保供能力。强化管网互联互通，细化互联互通项目在规划、项目审批、建设不同阶段要求，提出政府部门加强互联互通项目的指导和协调，有利于提高管道网络化水平，提升设施运营安全和供应能力。

　　（四）进一步明确了管网运营机制。《管理办法》针对管网改革后带来的运营环境变化、社会关切点、企业关注点等，新增了多条规定。一是明确“业务分离”硬约束，承担油气干线管道建设运营主体责任的企业及其所属企业不得参与勘探开发、进出口、生产销售等竞争性业务，从事竞争性业务企业及其所属企业也不得从事干线管道投资与运营业务，理清了不同类型企业的主责主业，各司其职、各负其责，禁止越界、跨界扰乱市场秩序。二是强化省网“运销分离”，明确省级政府应推进所辖区域管网管输业务和销售分开，管输业务实行财务独立核算、政府核价，畅通第三方接入和使用，支持上下游企业间直购直销，进一步解决当前部分省份省级管网运销未分离的问题，激发上下游主体活力，促进市场发展。同时，提出积极引导和推进省级管网以市场化方式融入国家管网，持续完善“全国一张网”建设。三是突出合同化运营，提出基础设施运营企业应与服务用户签订服务合同，明确了合同各方权利、义务和违约责任等，保障管网等设施进出气量平衡和气质标准，促进设施运营企业服务质量提升。四是细化设施维检修、停运、封存、报废等要求，明确相关流程、时间要求，保障石油天然气产供储销体系平稳运行。

　　（五）进一步落实了储备责任。《管理办法》与《能源法》要求衔接统一，加强天然气储备，明确了四方储气能力建设要求，供气企业、国家干线管道建设企业、城镇燃气企业各5%和地方政府5天日均消费量的储气能力，进一步加强天然气储备规划引领和集约布局，有利于加快储气能力建设，提升调峰应急保供能力。《管理办法》第二十七条明确了储气市场运营机制，各方可通过自建合建租赁、购买等手段履行储气责任，日常运营市场化运作，应急及突发情况下服务政府应急调控，政府委托管理的应急调节能力未经同意不得动用等，推动有效市场和有为政府更好结合，提升天然气应急保障能力。

　　（六）进一步健全了监督管理与法律责任。与2014版相比，落实《能源法》加强行业监督管理要求，单列了监督管理章节。明确监管职责，理清国务院能源主管部门、省级以上政府能源主管部门的职责界面，包括保障设施的规划建设、接入、使用和公平开放等，形成分级监管，发挥监管合力。建立信用监管机制， 提出建立基础设施规划建设与运营所涉各类主体的信用记录，依法依规实施守信激励和失信约束，为维护公平有序竞争市场秩序提供重要支撑。完善细化法律责任条款， 对违反规划、违规建设、未按要求实行管输与销售分开、无正当理由不提供或拒绝开放服务等九类行为，设定了相应的处罚措施，增强了《管理办法》的约束力和执行力。特别是第四十条提到基础设施运营企业、服务用户已签订服务合同但拒不履约，引发供应中断或剧烈波动，严重影响市场稳定运行和供应安全的，视情节严重程度，给予不同程度的惩处，有利于夯实各类主体保供责任，确保油气供应安全。

　　总体来看，《管理办法》顺应市场化改革方向，贯彻落实中央油气体制改革精神和《能源法》要求，为管网独立运营后的市场秩序确立了新规则，促进油气市场公平有序竞争，保障油气供应安全，提升油气资源的市场配置效率，促进油气行业高质量发展，为保障国家能源安全和促进经济社会持续健康发展提供坚实支撑。下一步，在《管理办法》落地实施中，需要做好宣传培训、凝聚行业共识，配套相关文件、确保操作可行，压实各方责任、强化协同联动，提升监管能力、维护市场秩序，确保《管理办法》各项规定落实落地，在石油天然气基础设施规划建设与运营中切实发挥作用。

　　（作者：中国石油规划总院天然气所所长李广）