摘要：2019年将实施积极的财政政策，要较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。

　　本报记者 韩鹏栓报道

　　4月15日，中债资信发布统计报告称，2019年一季度地方债发行节奏较往年大幅加快，全国37个发债主体累计发行14,066.52亿元，同比大幅上涨540.72%。从月份来看，1月至3月的发行规模分别为4179.66亿元、3641.72亿元和6245.13亿元。

　　记者梳理发现，我国一季度地方债大规模放量发行，很大程度上源于两个驱动因素。一方面，2018年底国务院提前下达部分新增债务限额1.39万亿元，其中新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元。另一方面，2019年1月份财政部通过窗口指导，确定地方债投标区间为同期限国债收益率上浮25BP~40BP，调动商业银行配置动力。

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　　图片来源：新华网

　　地方债大规模放量发行

　　“随着我国经济的快速发展以及城镇化进程的不断推进，地方政府的投资范围和投资规模日益扩大，这给财权相对有限的政府带来压力。同时，地方政府还要负担较多的公共产品支出，故不得不通过各种途径进行融资，以满足当地的财政支出。然而，在如此庞大的资金需求下，地方政府除了向商业银行贷款或者向单位和个人借款外，鲜有其他更加合适的融资手段。此时，在沉重的还本付息压力下，一旦政府无力偿还债务，很可能导致系统性金融风险和信用风险。因此，地方政府普遍存在着发行债券的冲动，地方债就是在这种背景下兴起的。” 苏宁金融研究院宏观经济研究中心高级研究员付一夫向《中国产经新闻》记者表示。

　　“受减税降费和土地出让金减少的影响，至少在今年，地方政府债务将成为基建投资的重要资金来源。”苏宁金融研究院高级研究员陶金在接受《中国产经新闻》记者采访时指出，截至2019年一季度，新增地方政府债券累计发行11846.93亿元，占提前下达部分的85.2%，比往年提前了4-5个月时间。进入4月，地方债发行仍然火暴，截至4月10日，全国各地发行地方政府债券已经超过1.45万亿元，提前下达的1.39万亿元新增债务限额已完成超过八成。总体来看，发行额度已经占到全年新增地方债额度3.08亿元的近一半。

　　事实上，地方债爆发的背后的确是基建投资在今年的持续加码。一季度基建类财政支出达到14247亿元，同比增长25.8%。尽管减税降费后，企业盈利和行业景气程度有所上升，但内生动能难言强劲，个税的大幅减少也有利于消费增长，但近期房地产市场回暖可能会进一步限制消费。总体来看，基建仍然是短期内稳增长的主要力量。在基建托底经济的情况下，一季度GDP6.4%的增速虽然与前期持平，但却明显超过了预期。陶金补充道。

　　据了解，其中一般债发行6,895.04亿元（占比49.02%），专项债发行7,171.47亿元（占比50.98%）；发行方式全部为公开招投标；资金用途中新增债券规模11,846.94亿元（占比84.22%），借新还旧债券2,219.58亿元（占比15.78%），未有置换债券发行。

　　分区域来看，各区域发行规模差异明显。江苏省一马当先，发行金额1013亿元；湖北、四川、浙江、山东等省份发行规模亦较大，均在700亿元以上；西 藏、大连等省市以及新疆生产建设兵团发行规模较小。

　　“发行地方债，至少有三方面利好。”付一夫表示，首先，能弥补地方财政赤字。当经常性的财政收入不能满足财政支出的需要时，弥补财政收支缺口的常用方法就是发行债券。根据财政赤字的大小，结合债务主体的承担能力，选择合适的债务发行规模，满足财政支出的资金需求，这样便很好地解决了财政吃紧的问题。

　　其次，能促进当地经济发展。通过发行地方政府债券来融资，在缓解地方财政支出压力的基础上，还能有助于地方政府开始新的投资举措，进而为地方经济的有序发展提供更多支持。付一夫补充道。

　　此外，能优化地方资源配置。付一夫指出，地方政府会将债券收入主要用于提供地方性公共物品，这一过程使得资源在公共部门与私人部门之间进行配置。地方公益性 事业将会得到更多的照顾，资金就不仅仅只在竞争性行业流转。

　　地方债投资者趋于多元

　　随着部分地区试点个人购买地方政府债，进一步拓宽了地方债券发行渠道，地方债的投资者也正在趋于多元。

　　3月15日，财政部发布《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》，允许个人通过商业银行柜台购买在本地区范围内（计划单列市政府债券在本省范围内）的地方政府债。全国首批试点地区共六家，分别为宁波市、浙江省、四川省、陕西省、山东省及北京市。

　　中债资信认为，开放商业银行柜台市场发行地方政府债标志着一级市场已向个人投资者打开，投资者拥有更多的资产配置选择；同时，向个人投资者放开有助于缓解银行购买地方债的压力，优化其资产结构；柜台市场的放开也有望进一步提升地方债交易的活跃度，进一步完善地方债定价机制。

　　付一夫分析指出，允许个人通过商业银行柜台购买在本地区范围内的地方政府债，相当于是在现行通过银行间和交易所债券市场主要面向商业银行等大型机构投资者发行的基础上，进一步拓宽了地方债券发行渠道，丰富了投资者群体。同时，也有利于更好满足个人和中小机构低风险投资需求，拓宽财产性收入渠道，促进城乡居民增收，增强人民的获得感。

　　具体而言，地方政府债券属于“银边债券”，有地方政府的信用担保，违约风险较小，同时地方政府债券的利息所得免征个人所得税，收益率相对较高。从柜台交易的性质来看，交易较为简单，可以随买随卖，灵活便捷，也方便了个人的购买。付一夫补充道。

　　“此前，有关部门曾明确表示，2019年将实施积极的财政政策，要较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。”付一夫称，而今年一季度，地方债的发行规模呈现大幅度增长态势，打破了以往二三季度为地方债供给高峰的局面，这也充分表明国家在大力推进地方债发行上的力度。受此影响，我国基建投资已经得到了企稳回升。

　　从目前来看，二季度极有可能会继续加快地方专项债发行，满足基建投资融资需求。对于二季度的展望，付一夫表示，按照中央财政要求，今年9月大体将地方债券发行完毕，这也预示着接下来几个月债券发行减速的可能性较小。不过，还是要对系统性金融风险有所防范。

　　某种意义上讲，地方债与国债一样，其风险相对来说独立于金融部门的其主体。陶金分析称，尽管我国地方政府隐性债务（主要指城投债及城投企业的带息债务）的绝对规模很大，但从债务率和负债率看，与发达国家相比似乎仍然存在空间。而地方政府显性债务（地方债）显然在绝对数和相对比率来看至少在短期内并无风险，且其还款人是财政部及地方政府，还款来源主要为包括税收在内的财政收入和政府性基金收入，几乎不可能违约。事实上，从该资产本身来看，近期地方债确实也受到了金融机构的青睐。

　　总之，陶金指出，在严格的地方政府限额下，未来的地方债发行节奏会小幅减缓，同时随着一季度基建项目的集中开启，后续的基建投资需求至少不会大幅增加。由此来看，地方债在短期内的绝对发行规模仍然是可控的。后续，只要严格将发行规模控制在限额以内，由地方债发行领域爆发系统性金融风险的概率微乎其微。

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