2月13日，《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，即今年的一号文件。这是连续发布的第20个指导“三农”工作的一号文件。

　　玉米已经成为我国最重要的农作物之一。其不仅保障了粮食供给，而且也是我国饲料和工业的主要原料。所以，促进玉米产量提升和稳定对于我国长期发展来讲至关重要。自08年来一号文件首次提到玉米，15年来玉米的供需结构和侧重点已经发生巨大改变。

　　本文先将对比今年与去年文件中与玉米相关的政策，来看短期内政策侧重点的变化。其次，通过讲述玉米相关政策的变化以及历年一号文件的指导性，更好的理解今年文件指示的意义。

　　一、2023年和2022年一号文件文件农业基本政策对比

　　1. 全力抓好粮食生产

　　在粮食种植面积和产量方面，今年在去年的基础上提出了更高的要求。2022年的文件中写到：“全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核，确保粮食播种面积稳定、产量保持在1.3万亿斤以上。推进黄河流域农业深度节水控水，通过提升用水效率、发展旱作农业，稳定粮食播种面积。积极应对小麦晚播等不利影响，加强冬春田间管理，促进弱苗转壮。”

　　今年文件指出：“确保全国粮食产量保持在1.3万亿斤以上，各省（自治区、直辖市）都要稳住面积、主攻单产、力争多增产。全方位夯实粮食安全根基，强化藏粮于地、藏粮于技的物质基础，健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障。实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动。开展吨粮田创建。实施好优质粮食工程。鼓励发展粮食订单生产，实现优质优价。严防“割青毁粮”。严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核。推动出台粮食安全保障法。”

　　根据国家统计局关于2022年粮食产量数据报告显示，2022年全国粮食种植面积为177498万亩，总产量为1.3731亿斤，达到文件要求产量。今年，文件表示要确保1.3万亿斤的粮食产量标准。并再次强调加强粮食方面保障的重要性，清晰责任考核，更要推动出台粮食安全保障法来落实粮食生产安全。本年新增了“千亿斤粮食产能提升行动”的计划是新的侧重点。在保证种植面积的情况下，单产的提高显得至关重要。

　　去年提到：“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量，不断提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给。推进国家粮食安全产业带建设。大力开展绿色高质高效行动，深入实施优质粮食工程，提升粮食单产和品质。”配合上去年的农业用水效率和小麦晚播问题，政策的侧重点更在于保证粮食产量面积，确保自给自足的情况下，再开展优质粮食工程，提升粮食单产。但在今年，文中对于增产的需求更加强烈：“各省（自治区、直辖市）都要稳住面积、主攻单产、力争多增产。全方位夯实粮食安全根基，强化藏粮于地、藏粮于技的物质基础，健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障。”为此，政府在补贴政策、农业现代化建设和农业科技发展方向上，都提出了更多的支持政策。

　　2. 玉米政策对比

　　2022的文件对于玉米没有明显的利空政策。在稳定玉米生产者补贴力度的情况下，实现产粮大县夸大保险覆盖以及对于农业机具的支持，意在保持农民的种植积极性。同时，由于供需关系紧张，意见中明确表示严格限制了玉米下游深加工产业的消费空间，加重生产成本。相比之下，大豆在该年的文件中获得极好的种植支持。轮种补贴、产油大县奖励，以及大豆带状复合种植的推广皆在鼓励农民增加大豆的种植热情。

　　(1) 玉米大豆种植补贴

　　今年在一号文件中，依旧没有太多玉米的利空消息，核心依旧在于保证玉米尽量不减产的情况下，增加大豆的产量。首先，政策要求完善玉米、大豆生产者补贴，在去年‘稳定’的基础上，‘完善’加大补贴政策推行的力度和范围。其次，玉米、大豆的完全成本保险和种植收入保险的范围，也将从去年的覆盖产粮大县逐步扩大实施范围，让跟多地区享受种植保险利益。

　　(2) 玉米大豆带状复合种植以及粮豆种植的推广

　　加力大豆和油料的推行。在去年文件中已经重视到大豆和油料的产量不足并大力推行耕地轮作补贴和产油大县。“在黄淮海、西北、西南地区推广玉米大豆带状复合种植，并在东北地区开展粮豆轮作。”玉米大豆带状复合种植是在2022年首次提到的概念。根据农业部印发的《2022年大豆玉米带状复合种植示范推广实施方案》在多个地区大力推广。复合种植的好处在于玉米不减产的情况下，多收一季的大豆，每亩约可丰收100至150公斤大豆。

　　相比去年，大豆和油料的支持力度在上一层。其中文件要求“扎实推进大豆玉米带状复合种植”，可见在该技术推广的第一年成效显著。今年更加坚定推行复合种植技术。同时，在东北的基础上，新增黄淮海地区的粮豆轮作实施范围。粮豆轮作的推广，增加了大豆的种植面积，也会导致玉米的种植面积进一步被压缩。另外，今年要求稳步开发盐碱地种植大豆。可见国家对于大豆的支持力度极大。

　　(3) 玉米下游产业政策变化

　　在去年的文件中，对玉米的下游深加工产业做出明确限制，“严格控制以玉米为原料的燃料乙醇加工。”是自2017年提出“适度发展燃料乙醇”后，首次迎来政策转向，变为“严格限制”。其原因在于国内玉米市场供需市场出现的新变化。由于玉米库存消化的速度奇快，市场从供给过剩变为短缺，玉米价格的快速上涨。同时，玉米进口量也在增加。2021年我国玉米进口量为2835万吨，同比增长152.2%。通过2022文件中明确对于下游消费的限制，供需紧张有所改善，该年1至10月玉米进口量为1901万吨，同比减少27.5%。

　　今年，一号文件中并未提及对于玉米下游产业的限制。可以理解为去年的指导意见效果显著。预计该限制将在今年继续实行，直至市场发生新的重大变化。

　　(4) 玉米单产提升工程

　　文件今年在对于粮食的增产提出了新的要求，这是去年未提及的。作为最重要的农作物之一，粮食在未获得种植面积支持的情况下，配合新一轮千亿斤计划的开展，玉米的单产提升工程以及玉米品质将成为关键。在今年的文中提到：“加快玉米大豆生物育种产业化步伐，有序扩大试点范围，规范种植管理。”生物育种基于遗传学、分子生物学、基因组学、计算生物学和系统生物学理论，依赖先进生物技术，与生命科学基础研究密不可分，将成为支撑未来现代种业长足发展的决定力量。而提高玉米自给率，必须依靠提高亩产，其中最重要的是发挥良种作用。通过生物技术培育高产、优质、多抗品种是必由之路。可见单产提升以及玉米的生物育种产业化可以达到相辅相成的效果。

　　(5) 配套补贴

　　在2022年的文件中提到具体农机的补贴，包括玉米大豆带状种植农机。在今年意见指出：“加快先进农机研发推广。加紧研发大型智能农机装备、丘陵山区适用小型机械和园艺机械。支持北斗智能监测终端及辅助驾驶系统集成应用。完善农机购置与应用补贴政策，探索与作业量挂钩的补贴办法，地方要履行法定支出责任。”文件没有明确对于单一类型农机的补贴支持，而是在去年的基础上完善补贴政策。

　　对比来看，今年的一号文件加大了对于大豆的扩种和增产的力度，体现出大豆对我国的重要性和增产的决心。在该环境下，玉米的种植进一步被压制。意见保证了玉米基本的种植补贴政策和面积，单产提升工程以及生物育种产业发展将成为玉米新的方向。

　　二、玉米政策历史回顾

　　1. 临储政策

　　在2008年的一号文件中首次提到玉米，内容为“高度重视发展粮食生产。切实稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产水平，确保粮食生产稳定发展。积极发展稻谷生产，扩大专用小麦播种面积，合理引导玉米消费。继续实施粮食生产各项工程。根据粮食产销格局的变化，进一步完善粮食风险基金政策，加大对粮食主产区的扶持力度，完善产粮大县奖励政策。实施粮食战略工程，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食核心产区；在保护生态前提下，着手开发一批资源有优势、增产有潜力的粮食后备产区。”

　　文件中还提出了多个农业政策方向。包括：开展政策性农业保险试点的经验和做法；稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产水平，确保粮食生产稳定发展；加快推进农业机械化等各项内容。

　　对玉米的文件指导处于三方面的考虑。一，我国人均粮食占有量下降。我国粮食产量自1998年以来连年下降。2004年开始，国家通过直补、免税等多种政策调动了农民积极性，使得产量有所提升。随着人口增长，粮食供给的保障显得尤为重要。二，我国玉米的工业消费量大。2006年发布的《关于加强玉米加工项目建设管理的紧急通知（发改工业[2006]2781号》文件中指出：当前玉米加工业发展过快，超过玉米产量增长水平，并对深加工产业进行组织结构调整。三，生产成本的提高降低了农民种植玉米的积极性。

　　数据来源：《中国统计年鉴2008》

　　为此国家在2008的一号文件中提出“合理引导玉米消费”，皆在改变玉米供需关系的不平衡。同年，发改委联合多个部门发布《关于对部分商品及服务实行零食价格干预措施的办法》，文中指出在东北三省和内蒙古自治区实施了玉米临时收储政策。内容为根据一年一定一公布的原则，每年以一定价格（称为临储价格）收购上述地区范围内的玉米。

　　临时收储政策的目的在于增加粮食生产和农民增收。在随后的6年中，有5份一号文件提到适时启动玉米的临储政策，同时从多方面支持增产，包括农业种植补贴、农业保险和农机补贴等。而政策的效果也是双面的。正面来说，粮食和农民收益都获得了积极效果，达到了政策最初目的。就玉米来说，年产量提升了约15%；同时，农名的收益也随着玉米价格提升而增加。

　　然而，临时收储政策也带来多个负面影响。下游消费量并未赶上玉米的产量增长，国内供需市场出现失衡现象。此外，不断上涨的玉米价格加重了下游企业的成本。临储政策为我国的玉米价格托市，而CBOT玉米价格走低，造成我国玉米价格与国外出现脱钩，大量企业选择进口玉米或者替代粮食。2012年，我国玉米进口量激增至521万吨达历史高峰。同时国储库存的收储量在2015也达到了玉米一年的产量。临储政策的改革也随之而来。

　　数据来源：大商所、CBOT

　　2. 农业供给侧改革：价补分离政策

　　2014年，我国继续执行玉米适时临储政策。在保证粮食安全稳定的情况下，农业政策重心继续向市场化倾斜。“坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。加大农业保险支持力度。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高玉米保险的覆盖面和风险保障水平。更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。”

　　2015年的一号文件持续聚焦粮食发展水平。对于玉米来说，这份文件的侧重点在与加大下游产业的消费力度。文中提到：“支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。支持粮食主产区发展畜牧业和粮食加工业，继续实施农产品产地初加工补助政策，发展农产品精深加工。”但是文中并未提及关于玉米的任何补贴政策，而玉米的替代种植产品大豆连续获得支持。同时，“完善国家粮食储备吞吐调节机制”也对玉米临储政策的未来产生不确定性。

　　2016年的文件确定了玉米临储政策的结束以及玉米市场化的方向。“适当调减非优势区玉米种植。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。按照政策性职能和经营性职能分离的原则，改革完善中央储备粮管理体制。深化国有粮食企业改革，发展多元化市场购销主体。加强规划和政策引导，促进主产区农产品加工业加快发展，支持粮食主产区发展粮食深加工，形成一批优势产业集群。改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法。”同年3月底，国家发改委联合其他多个部门发布文件，将玉米临时收储政策从“市场化收购”调整为“补贴”机制。

　　三、政策的延续性和变化

　　2015年开始，国家持续削减对玉米的种植支持，并且支持加快消费端的力度。同时，政策开始大力推进大豆的种植。随着2016年确定了价补分离的补贴政策后，该政策一直延续至今。直到2022年玉米市场变得供不应求，国家开始严格限制下游消费。

　　2023的一号文件，基本延续了近年来的农业政策的发展路径。首先确保粮食产量稳定，今年提出了新一轮千亿斤粮食增产计划，意在继续增加粮食产量。对于农产品来说，今年需要完善农产品生产者的补贴政策；继续支持大豆油料增产工程，以及不增加玉米种植面积。同时提到玉米的单程提升工程以及加快生物育种技术产业化步伐。结合上述粮食增产计划，新的发展方向逐步显现。

　　作者：南华研究院 边舒扬Z0012647、王一帆F03099649