21世纪经济研究院研究员 陈洁 实习研究员 王梦阳

哪些大城市更依靠流动人口来发展壮大？

近日，随着第七次全国人口普查公报出炉，19个一线和新一线城市之中，已有13个城市公布了流动人口数据。21世纪经济研究院对其研究发现，尽管同为“头部城市”，但这些城市之间流动人口的比重却差别巨大。

其中，流动人口占总人口比重最高的是东莞，2020年全市1046.67万总人口中有795.22万是流动人口，占比达75.98%；深圳则是流动人口数量最多的城市，2020年达到1243.87万人，占总人口比重为70.84%。

与之相比，总人口达到3205.42万的重庆，流动人口仅481.14万人，占比为15.01%。这是因为，过去很长一段时间内，重庆都是人口流出城市，城镇化水平在一线和新一线城市中也较低，因此吸纳的更多是市辖区内人户分离人口（即在重庆内部互相流动的人口）, 外来流动人口相对较少。

此外，如果与第六次全国人口普查数据相比，近10年来西安、成都、广州等市流动人口数量增长迅猛，其中西安和成都的流动人口增幅均超过100%。

21世纪经济研究院认为，一方面，流动人口较多，表明城市对外来人口的吸引力更强。流动人口一般为青年人口，能够很好地改善城市人口结构，使城市的人口年龄结构更年轻化。但另一方面，由于城市的许多公共服务供给仍然主要面向户籍人口，还未有效覆盖到流动人口，因此对城市而言，如何更好地满足流动人口的医疗、教育等公共服务需求，已成为一个重要命题。

比重最高4城均在广东

从目前来看，一座城市吸引流动人口的重要因素，包括城镇化和工业化水平更高、城镇整体发展时间较短、拥有较高人均可支配收入和人均GDP等方面。

在13个城市中，东莞、深圳、佛山和广州4个珠三角城市，流动人口占总人口比重均超过50%，这也在13个城市中包揽了第一到第四名。

就东莞而言，该市的流动人口中，外省流入人口为6193503人，省内流动人口为1758711人。也就是说，东莞的流动人口主要为外省流入，他们多是来自全国各地的“打工一族”。与此同时，东莞每10万人中拥有大学文化程度人口仅为13241人，这在一线和新一线城市中相对偏低。

21世纪经济研究院认为，这样的人口特征，与东莞产业发展高度关联，东莞的传统优势产业是纺织服装、食品饮料、家具制造、建筑材料等劳动密集型产业，对人口学历要求相对不高。作为改革开放之后迅速发展起来的城市，东莞吸引了大量外来人口前来务工就业，并为其制造业发展注入了强大动力。

深圳流动人口占总人口的比重同样超过70%，但每10万人中拥有大学文化程度人口达到了28849人。这主要是得益于新兴产业的蓬勃发展，深圳不断吸引汇聚高素质人才。2020年，深圳战略性新兴产业增加值为10272.72亿元，占地区生产总值比重达37.1%。其中，新一代信息技术产业增加值为4893.45亿元。

21世纪经济研究院认为，流动人口在深圳快速崛起为一线城市的过程中，贡献了巨大力量。同时，此前很长一段时间内，深圳是四大一线城市中落户门槛最低的城市，凭借“来了就是深圳人”的理念和举措有力地吸引流动人口。

与之相比，作为人口大市，重庆2020年的流动人口仅为481.14万人，占总人口的比重仅为15.01%。重庆流动人口比重相对较低，主要是受到城镇化水平的制约。2019年，重庆的城镇化率为66.8%，而其它一线和新一线城市普遍已达到80%以上。这意味着，目前重庆仍有大量的农村人口等待被转化为城镇人口。未来，重庆在进一步加快推进工业化的进程中，应积极创造和有效提供城镇就业机会，从而吸引本地外流人口回流，实现就地城镇化。

此外，天津、沈阳、西安、南京等城市流动人口占总人口的比重也在30%以下，但背后原因却各不相同。比如，南京所在的长三角地区“强市林立”，人口竞争相对激烈；沈阳所在的东北地区，区域整体仍存在人口流出惯性。

从另一个角度观察，过去10年，重庆、天津、沈阳和南京的常住人口增长率也均未超过20%，这在所有一线和新一线城市中处于较低水平。西安的常住人口增量相对可观，但主要是因为代管西咸新区并率先降低落户门槛。

21世纪经济研究院认为，这些城市所处的发展阶段不同，因此难以在一个统一标准下对它们的流动人口占比高低进行评价，但整体而言，流动人口占比较高的城市经济往往更为活跃，也更有能力持续吸纳人口流入。

因此，现实中，即便一些城市控制人口规模，但在更高收入水平、更优质教育资源的牵引下，流动人口依旧表现活跃。以北京与上海为例，两地流动人口占总人口的比重均不低，2020年分别为38.45%和42.14%。此外，拥有较好生活环境和独特吸引力的成都，2020年流动人口占比也超过了40%。

要警惕过度集聚的负面效应

但是，流动人口增加，也给城市带来了不小的压力。

仍以北京和上海为例，在2000-2010年间，两市常住人口快速增长，10年间都增加了约600万人。但是，近10年两市都对常住人口总量进行控制，导致流动人口增长放缓。其中，近10年北京流动人口增长19.50%，上海流动人口增长16.70%，这在一线和新一线城市中几乎处于垫底位置。

为何要控制常住人口规模？2017年，国务院在《关于上海市城市总体规划的批复》中指出，上海要牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线，着力治理“大城市病”，积极探索超大城市发展模式的转型途径。到2035年，上海市常住人口要控制在2500万左右。

所谓“大城市病”，指的是在大城市里出现的人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等“症状”。一定程度上，这是大城市吸引人口流入必须要承担的“成本”，也是地方政府需要面对的“功课”。

过去10年，成都、西安、广州等省会城市的流动人口增长较快，其中成都和西安增长超过100%。这与省会城市拥有较好的医疗、教育资源相关，也表明省会城市对周边城市乃至其它三四线城市的人口“虹吸”进一步加强。

流动人口增长加快，公共服务就必须得到更及时补充。

以西安为例，统计年鉴显示，2017年之后，西安小学在校生人数出现快速增长，从2017年的66.68万人，增加到2019年的78.98万人，与之对应，小学教职工数量也从2017年的38494人增加到2019年的44511人，其中小学专任教师从2017年的34163人增加到2019年的39836人。

尽管如此，西安每位专任教师管理的小学生人数，还是从2017年的19.5人升至2019年的19.8人，意味着西安每位小学生分配到的老师数量下降。

事实上，一些城市流动人口占比较高的城市，亟需改善教育资源供给。因为过去很长一段时间，教育资源是按照户籍人口进行配置，供需矛盾已日渐突出。不过，近年已有不少城市开始加快“补短板”，根据常住人口配置教育资源。

以东莞为例，根据该市统计公报，2020年东莞初中招生9.24万人，普通高中招生3.38万人；东莞初中在校生为26.57万人，普通高中在校生为9.15万人，普通高中招生和在校生的人数均不足初中的40%。为此，2019年东莞就提出，该市到2022年新建扩建公办高中阶段学校10所，增加学位2.5万个。

另需注意的是，流动人口比重较高也会对城市人口性别比产生影响。仍以东莞为例，2020年东莞的人口性别比为130.06（女性=100），深圳的人口性别比也达到122.43，均较高，这与流动人口中男性占比更大不无关系。

21世纪经济研究院认为，流动人口数量多、增长快的城市，都应密切关注流动人口的需求问题，逐步推动非户籍人口的公共服务均等化，让更多流动人口受益。同时，应按照自身可承受的速度和强度，逐步推进流动人口转变为户籍人口，使越来越多的流动人口不仅能留下就业，更可以就地生活、养老。

事实上，随着城市人口老龄化的加剧，流动人口对城市发展的正向作用将越来越明显，大城市对外来人口的需求也仍在不断增长。

而为了吸纳人口，大城市应该注重发挥“集散效应”。未来，人口向大城市聚集仍然是客观规律，但为了避免人口过度聚集带来的负面效应，大城市可将人口向周边的郊区、新城、卫星城等进行合理引流。

近年，一些城市已开始探索实施“差别化落户”。比如，上海在今年3月份提出，加快吸引各类人才向上海五大新城（嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇）集聚，优化新城人才落户和居住证政策。其中，上海对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生，落户打分增加3分。