近日，国家发展改革委、农业部会同有关部门制定了《糖料蔗主产区生产发展规划(2015—2020年)》。根据规划，到2020年，广西、云南两省(区)糖料蔗面积稳定在2100万亩，总产量达到10400万吨，比基期增加635万吨。这确定了未来一个时期中国糖业发展的战略方向。
　　
　　对配额内进口原糖严格管控，配额外进口原糖、成品糖有效自律，是完成《糖料蔗主产区生产发展规划(2015—2020年)》的重要前提。
　　
　　各个国家在不同的工业化发展阶段，国家内部的工业与农业的竞争效率也存在差异。而农产品又是人们日常生活和生存发展的必需品，这也是各国在农业问题上着眼于谋求本国利益，实施名目繁多的农业政策及其措施的重要原因。
　　随着中国已经越过“刘易斯拐点”，包括食糖在内因农业种植环节高成本，导致工业生产高成本的现象将长期维持。同时，随着国内工业化进程的发展，国内食糖消费需求稳定增长，但国内制糖生产量却无法做到同步增长。为此笔者提出了以下两点建议。
　　首先，在坚持现有原糖、成品糖进口管控、自律的前提下，以结合政府制定糖料指导定价与蔗区划分的原则为前提，由完善目前制糖主产区蔗糖价格联动机制，上升到完善国内蔗糖目标价格管理体系。
　　一方面，由于国际食糖贸易的不确定性，决定了食糖价格的波动性以及国内进口糖成本的不确定性；另一方面，进口数量和成本、国内产销平衡、市场价格息息相关，决定了财政补贴资金的多少与可持续性，同时决定着目标价格管理的成败。所以无论进行糖料直补，还是进行目标价格管理，都必须坚持上述两个前提。
　　事实上，蔗农与糖企是命运共同体，采样分析农民种蔗成本和目标效益、企业的生产成本和目标效益，制订蔗价基数和糖价基数、联动比例。制糖企业按市场价格联动制定蔗价，当市场因素导致甘蔗收购价格低于目标蔗价基数时，差价由政府补贴，并规定补贴区域、企业、最大数量。原则是扶优扶强，推动食糖企业新一轮改革整合，更加向优势区域、优强企业集中。
　　其次，国家尽快对甘蔗种植户直接采取补贴政策。最直接、最有效的政策就是目标价格政策，在目标价格政策没有出台前，可以暂时考虑对农民进行直补，建议根据入榨糖料数量进行补贴。因制糖生产实施的是完整的“订单农业”，从蔗农种植到工厂入榨生产之间没有其他经营环节，蔗农的档案、户号、身份证号码、银行卡号码对应完整的交售甘蔗数量、品种、价格以及领取糖厂蔗种、化肥、农药、油料等各种扶持项目，可以准确无误地发放到蔗农手中。
　　
　　建立原糖进口和国产糖之间的利益平衡通道，增强国内食糖自给能力，是减少国际食糖进口对国内糖市冲击的有力武器。
　　
　　据预测，中国将到2020年成为全球最大的食糖进口国，继续严管配额内进口糖的数量，合理分配并控制进口配额。长期坚持国内行业有序进口自律政策，并在食糖进口配额的分配上，对有加工能力的国产制糖企业适度倾斜，从而增强国内制糖企业的竞争能力。

　　表为近几个制糖期国产和进口糖与国内消费量的关系
　　近几年，随着国内食糖消费量的刚性增长，食糖进口量大增。中长期来看，国内食糖生产潜力不足以满足国内食糖需求，中国料长期成为全球最大的原糖进口国。笔者认为，能否管理好进口糖成为影响国内糖市的重要因素。这就需要我国合理分配并控制内外进口配额，以降低国际糖市波动对国内食糖产业的影响。
　　笔者认为，通过对进口糖成本与国产糖成本的准确判断，主要利用配额内外进口原糖的关税资金建立糖料种植基金，对国内主产区的糖料生产价格进行补贴，从而平衡国产糖成本与进口糖成本之间的竞争力。最终达到国际、国内糖市价格与国产糖、进口糖生产数量之间的合理平衡，共同满足国内食糖市场的消费需求。

　　表为2008—2012年世界前10原糖净进口国（单位：万吨原糖值）
　　
　　重新认识和调整食糖消费统计口径，客观、真实地反映食糖消费量，解决食糖消费库存比问题，重新定义食糖价格空间。
　　
　　1.近年公布的消费规模存在误判

　　图为中国甜味剂增长趋势

　　图为中国食糖供求平衡
　　依据中国糖业协会数据以及中国发酵工业协会数据，得出中国食糖以及甜味剂消费变动趋势。可以看出，自2008/2009制糖期食糖消费量达到1390万吨后，国家将食糖消费量连续3年下调至2011/2012制糖期的1330万吨。但是同期中国城镇化进程仍然维持着年约1%的增速，人口持续增加和工业化进程趋势并未改变。除去同期价格上涨对食糖消费增幅产生一定的抑制外，中国的食糖以及甜味剂消费不存在下降的主客观因素。
　　2.国内食糖需求仍有较大的增长空间
　　作为食糖消费的下游行业，我国食品工业仍然处于发展的黄金阶段。预计2014/2015制糖期国内食糖消费量在1600万吨左右，除去大贸进口以及走私糖替代以外，国产食糖的消费量理论值应该在1400万吨以上。依据目前的市场、气候、政策因素，在现有工业化进程以及新城镇化发展规模下，预计到2020年中国食糖消费规模有可能达到2000万吨。但是未来仅依靠增长国内食糖产量已经无法满足食糖需求的增长。
　　中国食糖消费市场长期的食糖消费统计口径为食糖生产量减去结转量，加上或减去收放储备数量以及进出口量，在配额外进口数量的统计中主观因素影响较大。中国糖业协会预测，2013/2014制糖期全国食糖消费量将超过1390万吨。笔者认为，若以2014/2015制糖期1600万吨的合理规模来调整食糖消费库存比，可以让市场更加清晰地正视配额内、配额外进出口以及走私问题。

　　图为中国人口增长趋势

　　图为中国城镇化发展进程
　　
　　国际糖市对国内糖市供求格局产生了重大影响，走私糖猖獗进一步冲击和损害行业整体利益，必须严查严惩，还国内市场一个纯净、公平的环境。
　　
　　中国食糖走私已然常态化，食糖走私的产业链已经形成，对包括进口食糖加工在内的整个产业危害极大。云南作为全国第二大食糖主产区，因为地理位置、物流条件制约，云南食糖市场表现为典型的生产地、集散地、消费地分离的市场特征，全省大部分生产的食糖都通过从制糖企业长途公路运输到铁路沿线站点存储，再通过铁路发运到云南食糖的主要市场西南、西北以及华北部分地区。其中，云南食糖产量的1/3以昆明为铁路集散地、2/3左右的食糖以滇西广通、大理（凤仪、祥云）为铁路集散地。这也为我们以云南为例，从物流角度分析中国走私糖问题提供了一个可靠的视角。

　　表为云南食糖的生产、外运量等相对关系
　　首先，云南处于中国西南部欠发达地区，在承接东部产业西移的工业化进程中，除早期可口可乐、康师傅等在云南建厂外，近年来娃哈哈、百事可乐、达利园等均在云南设厂，使得云南食品加工用糖稳步增长；其次，云南全省GDP增速均高于全国平均水平，历史上又是蔗糖的主产区，4300万老百姓有消费蔗糖的习惯。结合全国食糖等甜味剂消费增长状况，云南省内工业用、民用消费食糖应该稳定维持在30万吨以上，不存在出现省内食糖消费出现下降尤其是大幅下降的主客观因素。
　　据了解，2012/2013制糖期云南产量与外运差额仅为18.49万吨，若减去云南文山蔗区所产的22.40万吨食糖，以公路运入广西市场销售的数量则为负数。结合上述数据分析，云南通过铁路走私流入市场的食糖规模即不少于35万吨，还有大量以公路运输走私流入的无法统计在内。理论上，云南年度走私食糖规模不少于50万吨，全国则不少于100万吨。
　　整体而言，通过建立一套宏观、微观的产业政策，平衡好国际、国内两个食糖市场的生产、需求关系，同时建立进口糖与国产糖利益平衡通道，以有形之手牵引无形之手使国内食糖生产有序发展，并有效平衡食糖市场；堵住以走私形式非法进入我国食糖市场的行为，还国产制糖、进口原糖加工企业一个公平竞争的市场环境；合理统计、公布食糖消费规模，给食糖市场一个判断供求、价格的准确数据，以疏导市场库存压力，使国内糖价压力予以适当释放；以中国是世界第三大食糖消费国的影响力，来增加国内食糖在国际市场的定价影响力，提高国内食糖产业在国际市场中的地位。