作者： 陈益刊

  新形势下需要新的变革，作为反映政府的活动范围和方向的预算，正寻求一次大变革。

  近日，国务院公开了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（下称《意见》），7000多字、24条改革举措涵盖预算管理的方方面面。在接受第一财经采访的多位政府预算专家看来，其中最重要的一点是强化财政资金“大统筹”，把“零钱”化为“整钱”，打破支出固化的既有利益格局，将钱集中花在国家重大决策部署上。

  中国当前建设任务繁重，花钱的地方不少。但当前和今后一段时间内，财政减收增支压力越来越大，财政收支矛盾日渐突出，单靠举债扩大支出不可持续，因此急需新一轮预算变革，统筹各方财力，打破支出固化格局，把钱花在刀刃上。

  因此，财政部有关负责人在解读《意见》主要创新突破之处时，首先就谈到了“加强重大决策部署财力保障”和“加强财政资源统筹”等。

  其实加强财政资源统筹的提法并不新鲜，2015年国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案》，用10项举措来推进财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”，统筹财力用于民生等重点领域，取得了一定成效。

  不过，这次《意见》在谈及当前预算管理的问题中，统筹力度不足就是其中之一。

  中央财经大学预算管理研究所所长李燕告诉第一财经，近些年可能推动比较容易的是四本预算之间的统筹，其他领域相对迟缓，其背后涉及复杂的利益关系，甚至法律法规的调整，因此解决财政收支矛盾应具有收入端和支出端一体两翼的“大统筹”观。

  在《意见》给出的加大预算收入统筹力度系列举措中，一大要点就是把所有政府收入都纳入预算。

  比如，将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。

  “所有政府收入必须全部纳入预算管理，比如一些单位的资产拍卖收入、经营收入等非财政拨款收入尚未纳入预算，未来将全部纳入，否则不得支出。这样才能真正强化财政资源统筹能力。”中国政法大学施正文教授告诉第一财经。

  在收入端统筹财力的目的，首要就是为落实党中央、国务院重大决策部署提供财力支撑。

  《意见》称，各级预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务，贯彻党的路线方针政策，增强对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障。完善预算决策机制和程序，各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议；各部门预算草案应当报本部门党组（党委）审议。

  施正文分析，这一表述反映了此次预算改革坚持党的全面领导基本原则。预算体现国家的战略和政策，是宏观调控的重要手段，这次预算改革强化了中央财政在整个预算配置中的主导作用，强化中央政府宏观调控能力，为国家重大战略方针落地提供坚实的财力保障。

  统筹后的财政收入要想真正保障国家重大战略方针落地，就需要打破当前支出固化格局，大力优化财政支出结构，而这两点也正是《意见》提出的改革重点。

  李燕表示，现实中优化支出结构相关举措推进难，支出结构固化僵化问题依然突出。财政支出固化加剧了支出的刚性，使既有支出能增不能减，造成有限的财政资金低效、无效、漏损情况突出，更加剧了财政收支矛盾日益突出，财政风险不断加大。

  如何破解？《意见》要求，坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

  目前中国预算编制方法主要采取基数预算，一般以上一年支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金。而零基预算，意味着编制预算不受以往预算安排影响，以零为基点编制的预算，一切从实际需要出发。

  上海财经大学邓淑莲教授告诉第一财经，随着财政收入增幅缓慢，而财政支出存在刚性，且不断增长，财政进入紧平衡时期，此次《意见》出台，通过深化预算管理制度改革解决或缓解财政收支矛盾，防范财政风险。