农业农村部正抓紧制定出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，为各地稳妥推进集体经营性建设用地入市工作提供具体指导。集体经营性建设用地从哪儿来、用到哪儿去，这是最为关键的两个问题。

作为农村土地改革的重头戏，农村集体经营性建设用地入市改革牵动人心。

年初，新修订的《土地管理法》正式实施；3月，配套的实施条例草案明确入市的要求和程序。近日，农业农村部密集发布了一批对今年全国两会的提案议案的回复，重点提及了这一领域。

农业农村部在回复中表示，自然资源部、农业农村部将会同有关部门，完善城乡建设用地增减挂钩政策，在优化城乡建设用地布局的同时，改善农村生产生活条件和生态环境；抓紧制定出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，为各地稳妥推进集体经营性建设用地入市工作提供具体指导。

农业农村部农村经济研究中心研究员廖洪乐指出，农村集体建设用地入市，应当是一个伴随改革推进的自然而然且缓慢的过程，不管是闲置宅基地还是经营性建设用地，政府更多要做的是“搭桥”的工作，让集体建设用地能够有机会与国有土地同价同权入市。但各级政府不应在规模上、范围上有量化的指标，防止出现“求快求多”，伤害农民利益的情况出现。

入市范围能否扩大

农业农村部在回复中提到，相关部门正在制定《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，按照同地同权同责，同等进入城乡统一的建设用地市场的原则，明确依法自愿有偿退出的宅基地、腾退的其他用途集体建设用地和空闲土地资源，经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记后，可通过出让、出租等方式入市交易，支持乡村振兴战略用地需求。

这被认为是对去年5月的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和今年4月的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》两份重要中央文件安排的细化。这两份文件都提到，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

这会对集体经营性建设用地的范围造成多大影响？是否会增加集体建设用地入市的范围和规模？这也引起了各方关注。

21世纪经济报道记者注意到，对于集体经营性建设用地和闲置宅基地的规模，目前并没有官方数据披露。根据一些研究机构的测算和估计，全国农村集体经营性建设用地存量规模大约在5000万亩以上。根据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告(2018)》，农民空置的宅基地可以用于整治的有1亿亩左右。

廖洪乐表示，宅基地本身也是集体建设用地的一种，在破除城乡二元体制的大背景下，对于闲置宅基地，只要符合规划要求，都应该有入市的权利。

从地方试点状况来看，泸县作为全国首批农村土地制度改革33个试点县之一，在2015年就开始尝试将空置和废弃的宅基地进行村民自愿腾退，把宅基地的结余指标，调整为集体经营性建设用地指标入市发展经济项目。今年，成都大邑县一宗5.88亩的宅基地也通过集体经营性建设用地入市。

多位受访人士均表示，尽管这类转化在实践中有此类尝试，政策文件也开始允许此类做法，但相关法律法规都没有明确，也缺乏实施细则，使得相关工作推进较难。

“现在来说，这种转化还很困难。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者。

李国祥表示，首先法律规定这类转化的前提是规划允许，但目前乡村空间规划相对缺位。其次，我国已经有完整的通过国土整治、增减挂钩、占补平衡等多种方式，将闲置宅基地腾退所形成的指标，置换给城市来使用的政策设计，地方对于将指标给予村集体的动力不强。最后，土地管理法实施条例草案也规定，集体经营性建设用地入市，需要满足的条件是“经营性用途、产权明晰和具备开发建设所需基础设施配套等基本条件”，对于零散的闲置宅基地，是否能够形成有效的配套条件，需要集体进行前期投入，这显然也是一大难题。

支持乡村振兴用地需求

入市范围影响着集体经营性建设用地“从哪儿来”的问题，另一个值得关注的点是，集体经营性建设用地“用到哪儿去”。

一种已有的尝试是，将集体经营性建设用地用以增加住房供应，缓解住房供需矛盾。这类尝试自2017年在超大、特大城市和经批准的试点城市中开始试点。今年7月，由万科开发建设的泊寓成寿寺社区正式开放，成为全国第一个亮相的集体土地租赁项目。

在3月的新版《土地管理法》实施条例草案中，则重点提到了另一种用途，即鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。而农业农村部在近日的回复中，也同样指出要“支持乡村振兴战略用地需求”。

从地方试点来看，5月到8月，焦作、嘉兴、东营、徐州、连云港等城市陆续敲响了各自集体经营性建设用地的第一槌。由于城市区位和出让年限不同，出让单价在16万-81万元每亩不等。其中，嘉兴首宗入市地块地理位置较为优越，由一家文化旅游公司以每亩单价约81万元的价格拍下一宗面积23亩的集体经营性建设用地，用以开发旅游和民宿。

还有一些地方做出了较为细致的用途管制规定。宁波余姚6月公示的有关政策规定，“使用集体经营性建设用地的项目原则上为整体经营的工业、商服、旅游、民宿等项目”。同时禁止房地产开发或变相开发，实施用途管制和处置。

另外，农业农村部在最新回复中也提到了闲置宅基地入市后的用途，“下一步，我部将会同有关部门，指导各地统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目”。

而廖洪乐则认为，不管是用于何种用途，一个要解决的核心问题是，谁出资谁受益的问题。即土地增值收益如何在农民、集体和各级政府之间分配，以及相关配套由谁负责出资建设的问题。