为加快推进国家“双碳”目标落地，如期实现2035国家自主贡献（NDC）目标，“十五五”规划纲要提出要“深入开展节能降碳改造和控煤减煤，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，推动煤炭和石油消费达峰”，同时着重强调“加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代”。这一政策导向表明，在保障能源安全和经济社会稳定发展的前提下，中国煤炭政策正在进入“控总量、提效率、优结构”的深度转型阶段，核心目标是为非化石能源替代腾出空间，推动能源结构向清洁低碳转型。

　　煤炭消费作为中国碳排放的首要来源，其消费总量与利用效率直接决定着全国碳达峰进程的节奏与质量。数据表明，仅煤电部门的排放量就占到了全国总碳排放量的40%。尽管近年来清洁能源替代步伐加快，但工业生产、民生保障等领域的刚性用能需求，仍对煤炭形成较强依赖。在此背景下，“十五五”规划提出的煤炭消费达峰目标，对碳排放达峰时间节点的确定、转型路径的选择具有决定性影响，也是衔接短期能源安全与长期双碳目标的核心政策锚点。

　　从政策落地的空间维度来看，涵盖中国主要产煤省份的“煤炭三角区”将成为政策落地与转型实践的“主战场”。“煤炭三角区”包含山西、陕西、内蒙和宁夏四个省份，是中国煤炭生产和煤电外送最为集中的地区，在全国能源供应格局中占据举足轻重的战略地位。相关数据显示，2024年，四省区煤炭产量达34.5亿吨，占全国总产量的79%（全球产量的37%），区域煤炭调出量超过本地产量的60%，电力外送量占区域总发电量的37%。可以说，这里既是中国最重要的煤炭供应基地，也是支撑全国能源安全的重要能源枢纽。然而，高度依赖煤炭资源及煤基产业的发展模式，也让该区域面临着突出的结构性转型挑战。2024年数据显示，上述四省区煤炭消费量占全国总量34.9%，碳排放总量高达24.07 亿吨（相当于整个欧盟的碳排放水平），占全国总碳排放量的19.6%，但同期该区域的GDP占全国比重仅为6.9%。高排放、低附加值的结构，使该地区成为中国能源转型压力最集中、任务最艰巨的区域之一。

　　“煤炭三角区”转型挑战：产业、就业、财政等多重压力叠加

　　从现实情况来看，这一转型并非易事。长期以来，煤炭及煤基产业一直是“煤炭三角区”地方经济的重要支柱。各省区围绕煤炭开采、煤电和煤化工形成了较为完整的产业体系，其工业增加值占比普遍在15%-35%之间，经济结构对煤炭资源依赖较深，呈现明显的煤炭锁定与路径依赖特征。

　　该地区就业结构同样高度依附于煤炭产业。尽管过去十年，在去产能过程中已开展过就业安置，但目前该区域仍有超过450万人口从事煤基产业。随着能源转型推进和高碳产能有序退出，相关就业岗位势必减少，而新兴产业和现代服务业在短期内吸纳就业能力有限，加之劳动力技能匹配度不足，阶段性就业缺口和结构性失业风险依然存在。

　　财政结构上，煤炭及相关产业仍是地方财政的重要来源。以资源税占地方预算收入比重来看，内蒙古（22%）、山西(18%)、 陕西(15%)三省位列全国前三。一旦煤炭产量或价格出现波动，叠加减排压力，地方财政收入可能收到明显影响，而转型所需的公共投资和社会保障支出却在增加，形成财政压力与转型资金缺口并存的局面。

　　此外，长期煤炭开发也使“煤炭三角区”生态环境承受较大压力，矿区塌陷、水资源紧张、空气污染和固体废物处置等问题交织存在，进一步增加该地区转型的综合成本与治理难度。

　　以绿色公正转型重塑“煤炭三角区”发展格局

　　未来一段时间，“煤炭三角区”转型的关键在于如何在保障能源安全的前提下，推动区域经济社会发展全面绿色转型。围绕这一目标，需要统筹发展与减排、产业优化升级、区域协同发展以及就业与金融保障等方面协同发力，推动系统性、平稳性、公平性的绿色公正转型。

　　首先，应强化国家层面的顶层设计与规划引领，推动能源转型有序落地、分步见效。

　　在资源型地区推进“煤炭达峰”，亟需明确的转型节奏和路径设计作为支撑，为此，国家应进一步强化顶层规划与区域协同统筹，建立中央与地方联动协同的政策体系，通过分区域、分阶段、差异化的机制推动煤炭消费有序减量，防范资源型城市在转型过程中出现发展失衡，杜绝陷入“资源诅咒”困境。

　　与此同时，建议加快推进“煤炭三角区”国家级清洁能源综合基地的布局建设。在此基础上，系统构建煤电节能降碳改造、灵活性升级与兜底保障“三位一体”的中长期发展路径，探索地区存量煤电有序退出的长效机制，助力能源体系向清洁低碳转型。

　　其次，应推动产业结构多元化迭代，培育能源转型背景下的新型增长极。

　　从长期看，资源型地区实现高质量可持续发展，必须依靠产业结构的系统性重塑。“煤炭三角区”具备富集的风光资源储备和完备的工业制造基础，可依托现有比较优势，推动地区经济由单一煤炭依赖型向新能源为主的多元协同发展模式转型。例如，以绿电、绿氢等清洁能源为核心支撑，赋能传统产业绿色化、低碳化、高端化升级，同步引导培育新能源装备制造、绿色燃料、绿色算力、绿色化工、新材料等战略性新兴产业集群落地。通过零碳园区和零碳工厂的示范建设，逐步推动地区从“高碳产业聚集地”向“零碳产业高地”系统性跃迁。

　　第三，应强化区域协同发展机制建设，推动区域内协同联动与跨区域合作双向发力、协同共进。

　　在“煤炭三角区”内部，需强化山西、陕西、内蒙古和宁夏之间的协同规划与政策衔接，统筹煤炭消费减量节奏、能源安全保障和生态环境治理，防范地区间无序竞争和产业同质化内卷，构建“分工合理、优势互补、协同高效”的区域发展格局。在能源体系方面，可推进绿电直供和跨区域高压输电的能源一体化工程，打造“煤炭三角区”地区“新能源生产—输送—消纳”一体化示范基地，提升区域绿色能源自给率与外送能力。同时，充分发挥关中平原、晋中、呼包鄂榆等城市群的产业集聚和引领效应，加快构建“煤炭三角区”都市圈协同发展机制，带动区域产业链、供应链、创新链深度融合，推动产业协同升级。

　　在更广阔的区域发展格局中，可探索与东部经济发达地区及毗邻重点区域建立“转型发展伙伴关系”，通过产业协作、技术合作与市场对接，充分利用煤炭三角区丰富的绿电资源，实现产业梯度转移和优质产业承接，充分释放市场配置资源的决定性作用，实现绿色生产要素的高效流动与价值最大化。此外，通过飞地经济和对口帮扶推动资源互补，通过跨区域生态补偿和绿电收益分配机制实现利益共享，为“煤炭三角区”转型发展拓展更大空间、注入更多动能。

　　最后，应完善就业保障与转型金融支持体系，为传统能源地区公正转型提供支撑。

　　随着煤炭及相关产业结构调整深化，区域就业结构也将发生深刻变革，就业帮扶与民生保障成为公正转型的关键抓手。建议加快构建精准化、稳就业支持体系，精准摸排煤炭产业调整过程中受影响的就业群体，通过在岗技能培训、转岗适配培训和再就业扶持等多元化举措，推动劳动力技能结构性转型。同时健全针对低收入人口、失业人员等弱势群体的兜底保障机制，实现岗位转移与收入有效衔接，最大限度降低转型对就业和社会稳定的冲击，切实保障在公正转型过程中“不让任何人掉队”。

　　在转型金融支持方面，可探索在国家低碳转型基金框架下，设立地区“公正转型子基金”，构建“政府引导、市场运作”的多元化投融资体系，重点为区域生态修复、低碳产业培育、能源基础设施升级、民生保障等领域提供长期稳定的资金支持，破解转型发展中的资金瓶颈，为“煤炭三角区”地区公正转型筑牢金融支撑。

　　总体来看，作为中国煤炭生产和煤基产业高度集聚区，“煤炭三角区”在推进煤炭消费达峰、落实"十五五"能源转型政策的进程中，面临能源结构调整与产业转型的双重挑战。若该区域能够成功实现控煤减煤目标，将深刻影响全国能源结构调整方向和高耗能产业布局，对中国如期实现碳达峰具有不可替代的战略意义。与此同时，若能在能源安全、产业升级与社会发展之间构建协同平衡机制，这一传统煤炭基地有望完成根本性的角色重塑——从煤炭生产高地逐步迈向绿色能源与低碳产业前沿，成为中国能源体系深度转型的重要示范区。

　　（国合会《中国传统能源地区低碳转型》专题政策研究课题组）