规范市场主体行为 促进油气高质量发展

　　——《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》解读

　　近日，国家发展改革委出台了新版《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》（以下简称《办法》）。这是2014年实施《天然气基础设施建设与运营管理办法》以来，进行的一次重大修改，进一步规范了石油天然气基础设施的规划建设与运营管理活动，为保障国家油气安全，推动油气行业绿色低碳转型和可持续发展提供了制度保障。

　　一、政策出台背景

　　2017年以来，我国油气体制改革加快推进。尤其是2019年国家石油天然气管网集团成立后，原有油气上中下游一体化运营的格局被打破，油气干线管网独立运营，上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的天然气市场体系正在加速形成。与此同时，党中央关于深入推进能源革命，端牢能源饭碗，构建全国统一大市场，健全自然垄断环节监管体制机制等决策和部署对石油天然气的发展提出了更高要求。在这种情况下，《办法》的出台可进一步规范各类主体的市场行为，有助于进一步提升油气行业适应新形势和新发展的能力。

　　二、《办法》关键内容和主要亮点

　　一是扩大了政策的适用范围。与2014年版相比，《办法》的管理范围由天然气基础设施扩大为石油天然气基础设施，增加了提供公共服务的原油和成品油管道等设施，与主要管输企业的经营范围适配性进一步增强，有助于企业的依法依规经营。

　　二是进一步明确了干线管网和省级管网的定义，规范了相关规划及审批权限。由于审批和管理权限的不同、公平开放准入要求的差异等，油气干线管网和省级管网的争论一直存在。在实践中，甚至有通过分段核准形成实质性跨省管道，或者以非干线为名拒绝公平开放等极端案例发生。《办法》第四十五条用较大篇幅详细定义了国家石油天然气干线管网、省级管网的含义，建立了干线管网范围的动态调整机制，保留了无开口分销功能、自建自用点对点输送且无第三方服务需求的石油天然气管道的灵活运营地位。《办法》第七条还明确规定新建的跨境、跨省管道和新增的跨境、跨省管道联通项目，应纳入全国规划布局后组织实施，地方不得自行分段规划及审批。

　　三是进一步完善了石油天然气基础设施接入和使用机制。《办法》第十三条规定各类石油天然气基础设施运营企业均应支持符合规划、符合安全运行条件的设施接入和使用，油气开发项目、煤制油气项目、炼化基地、油气储备库、LNG接收储运设施等应当接入国家干线管网。这相当于提出了油气设施与国家干线管网应接尽接的原则，可有效规避管道上下载开口、局部管道路由等对行业发展的掣肘。

　　四是进一步规范了石油天然气基础设施的运营行为。在强调提供公共服务的油气基础设施公平开放的同时，《办法》进一步明确了不同类型企业的经营范围。第十五条明确规定承担石油天然气干线管道建设运营主体责任的企业及其附属企业不得参与石油天然气勘探开发、进出口生产销售等竞争性业务。同时，从事石油天然气勘探开发、进出口、生产销售等竞争性业务的企业及其附属企业，不得从事石油天然气干线管道投资与运营业务。这在约束管输运营企业行为的同时，也给局部一体化经营企业戴上了紧箍咒，有利于油气行业的进一步公平开放。

　　五是进一步明确了省级管网管输和销售分开的方式和路径。对于行业普遍关注的如何引导和推动省级管网以市场化方式融入国家管网，《办法》在第十六条中给出了明确的答案，要求各省（自治区、直辖市）人民政府应推进所辖行政区域管网管输和销售分开，管输业务实行财务独立核算，条件成熟时实现产权独立。

　　六是进一步明确了不同主体的天然气储备要求，完善了储气调峰运营机制。《办法》第二十六条提出了“3个5%+1个5天”的天然气储备要求，即供气企业、干线管道建设主体责任企业、城镇燃气企业的储气能力要求分别是其年供气量、国内主要供气企业合计年供气量、年用气量的5%，县级以上地方人民政府的储气能力要求是本行政区域的5天日均消费量。对于如何完成储气能力，《办法》提出各方可自建合建租赁储气设施，也可购买储气服务。同时，《办法》在又一次强调储气服务价格、储气设施天然气购进价格和对外销售价格由市场竞争形成的同时，明确了应急状态时天然气储备应服从政府应急保障安排，未经同意管输运营企业不得动用其受政府委托管理的应急调节能力。

　　七是强化了油气基础设施规划、建设、运营和监督的依法依规。一方面，《办法》单列了监督管理章节，明确省级及以上人民政府能源主管部门和其他有关部门应当按照职责分工，加强监督检查，再一次强调了合同在油气基础设施运营中的重要地位。另一方面，通过第三十六条至第四十四条，明确了各种违法行为应当承担的法律责任，给出了具体的量化处罚标准。这是落实《中华人民共和国能源法》的具体体现，进一步强化了油气基础设施健康发展的法律保障。

　　《办法》的出台，是油气行业高质量发展过程中一个重要的里程碑，将会有效提升油气行业发展的韧性。我们相信，在相关体制规制不断完善的过程中，我国油气产业也一定会焕发新的活力，为实现百年复兴伟大目标做出应有贡献。

　　（作者：北京大学能源研究院副院长杨雷、副研究员孙慧）