吴比较/制图

证券时报记者 贺觉渊

中央经济工作会议提出，今年的积极财政政策要提质增效、更可持续。对此，财政部部长刘昆在日前接受媒体采访时指出，“更可持续”主要是支出规模和政策力度要保持基本稳定，为今后应对可能出现的新的风险挑战留出政策操作空间。

接受证券时报采访的专家认为，“更可持续”的财政政策意味着既要保持适度支出强度，财政政策与资金使用也要求更精准有效。为防范“新的风险挑战”，今年的财政政策空间或有所受限。考虑到今年还需保证适度的支出强度，今年的广义赤字率或有所降低，但赤字率或仍不低于3%。

今年财政政策

强调“更可持续”

中央经济工作会议提出，2021年要继续实施积极的财政政策，政策操作上要更加精准有效，不急转弯，保持适度支出强度。相比于2020年的定调，今年的积极财政政策不再“大力”提质增效，而是首次提出提质增效的同时要“更可持续”。

财信证券首席经济学家伍超明对证券时报记者表示，今年的定调首先表明了积极的财政政策不急拐弯，仍将保持连续性和稳定性，无政策断崖之忧，以巩固疫情防控和经济社会发展成果。其次，随着经济的稳健复苏，逆周期政策力度无需加大，也是避免对去年特殊时期政策的常态化，兼顾好稳增长和防风险。三是要在提高资金使用效率和政策效能上下功夫，降低债务风险，增强政策的可持续能力。

对于财政如何“更可持续”，刘昆接受媒体采访时指出，“更可持续”主要是支出规模和政策力度要保持基本稳定，为今后应对可能出现的新的风险挑战留出政策操作空间。合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度，保持宏观杠杆率基本稳定。

伍超明认为，留出政策操作空间很有必要，一方面，疫情冲击下全球经济不均衡不稳定复苏，海外新兴市场和发展中经济体受影响最严重，经济负增长，但债务负担明显增加，考虑到今年的疫苗接种进度，其债务违约的风险也有提高，因此需防范其对全球经济和需求的溢出效应。另一方面，疫情发展仍具有较大不确定性，一些发达经济体资产价格高企，金融风险加大。此外，也要看到国内经济向高质量发展过程中内生增长动能的培育是一个缓慢的过程，需要政策久久为功，留出空间。

在有限的政策空间内

开源节流

从财政收支的角度来看，今年的财政政策面临收支压力和保持必要力度的平衡问题，如何在优先的政策空间内做好今年的任务，是今年财政工作的一大挑战。

社科院财经战略研究院发布的《中国财政可持续发展报告（2020）》指出，近年来我国的财政收支平衡压力较大，税收政策刺激经济发展带来的潜在税基增长是否足够弥补减税造成的财政缺口，进而在加大减税力度的同时是否能够保证缩减支出力度，是我国的财政收支平衡和可持续发展需要重点考虑的问题。

2020年，我国财政收入受到疫情冲击和更大规模减税降费等因素的影响，财政收入受冲击的情况下仍要保障民生、卫生等重点领域支出，财政收支矛盾的问题日益突出。数据显示，2020年1~11月累计，全国一般公共预算收入169489亿元，同比下降5.3%，远低于2019年同期同比增长3.8%的水平。全国一般公共预算支出207846亿元，同比增长0.7%。

同时，2020年地方财政紧平衡的状态也仍待解决。中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希在2020年“地方财政经济运行”调研成果发布研讨会上指出，地方财政区域分化的现象在疫情冲击下呈现更加明显的趋势。在区域分化的背景下，中央统筹作用的有效发挥，不再只是一个简单的财政资金安排的问题，而是涉及财政体制机制建设，需要推动财税体制改革和央地事权与支出责任划分的有机结合。

对此，财政部在近日举办的全国财政工作视频会议上，强调了要加快建立现代财税体制，强化预算约束和绩效管理。会议在今年的重点工作中提出，要精准有效实施积极的财政政策，推动经济运行保持在合理区间。进一步完善并抓好直达机制落实，扩大中央财政直达资金范围，提高直达资金管理水平。持续推进减税降费，保持政策的连续性。用好地方政府专项债券，提高债券资金使用绩效。

会议还提出，要健全地方税体系，研究适时完善综合与分类相结合的个人所得税制度，推进知识产权保护、养老保险等领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，深化预算管理制度改革，扎实推进国资国企改革。

苏宁金融研究院宏观中心副主任陶金向证券时报记者指出，精准实施财政政策，将有效缓解2020年财政资金淤积的情况。而本次会议提出扩大中央财政直达资金范围，这将要求中央的转移支付、“两新一重”等重大项目资金都要直接进入县域层级和相关项目，还将加大对这些资金去向、使用情况的反馈和评估机制。

“在相对有限的政策空间内积极调整结构和开源节流，将好钢用在刀刃上，才能够实现紧平衡和更可持续。”陶金表示，今年的财政重点工作更加强调对央地、不同重点领域之间的权责结构调整。这种调整有助于引导财政资金权责激励进一步合理化，提升资金在不同部门和领域中的使用效率，最终提高财政政策实际效能。

今年赤字率或仍将破3%

专家认为，在财政收支平衡压力日渐凸显和地方政府隐性债务风险增加的叠加影响下，2021年的财政政策空间将会受限。要打开2021年财政政策空间，应继续突出民生兜底，坚决守住“六保”底线；继续压减非必要非刚性财政支出，以腾挪出更多财政空间；继续调整优化政府投资结构，以提高财政资金使用效率。

陶金认为，今年“更可持续”的定调，意味着2021年或将适当调低广义赤字率，更加珍惜政策空间。今年以来政府部门宏观杠杆率上升速度加快，尤其是地方政府杠杆率快速上升，达到了历史新高，因此未来政府赤字和相应的借债空间都会缩小。

伍超明告诉记者，预计2021年不再发行特别国债，包含财政赤字和专项债在内的广义财政赤字规模在6.5万亿~7.1万亿元左右，虽较2020年有所下降，但仍高于2019年4.91万亿元的财政扩张规模。预计2021年赤字率在3.0%~3.2%左右，对应赤字规模在3.3万亿~3.6万亿左右。此外，随着国内经济内生动能的持续修复，专项债将重回疫情前增长路径，预计额度在3.25万亿~3.5万亿左右。

在伍超明看来，随着国内经济内生动能的持续恢复，以税收为主要来源的一般公共预算收入2021年将实现较快增长。预计税收收入和一般公共预算收入今年有望实现9%~10%左右的增长水平，一般公共预算收入规模在19.6万亿元左右。在财政赤字规模略有下降和一般公共预算收入回升的共同作用下，预计一般公共预算支出增速将高于2020年水平，但低于2019年水平，增速在4%~6%左右，对应的财政支出规模在25万亿元左右。