2020年新增地方政府专项债券（下称“专项债”）发行基本结束。

  专项债对稳投资、补短板有着显著作用。但由于近些年专项债规模快速攀升，债务规模超过偿债主要来源的政府性基金收入，缺口持续扩大，加上一些地方夸大具体项目收益、土地市场不确定性加大等因素，专项债风险在不断加大。

  专项债务余额大幅增加

  第一财经记者梳理财政部公开数据发现，新增专项债发行规模从2015年近1000亿元，快速增至2020年的37500亿元，债务增速远超经济增速。

  新增专项债规模快速攀升，带动了专项债务余额大幅增加。而专项债偿债来源于政府性基金收入、专项收入以及发行再融资专项债券筹资偿还。其中，地方政府性基金收入是偿债主要来源。

  近些年专项债余额已经超过地方政府基金收入，而且缺口有扩大趋势。尤其是今年前三季度，专项债余额超出地方政府基金收入7万多亿元，当然这一数字全年数据会有所减少，但缺口创近些年新高。

  由于专项债并非在一年到期，财政部测算，截至2019年，专项债年均到期还本规模约1.8万亿元，根据当年政府性基金收入来测算，专项债务到期还本保障倍数为4.49，偿债保障能力较好。

  这一问题已经引起官方高度关注。近期，中国财政科学研究院发布了《中国财政政策报告（2020）》（下称“财科院报告”），其中一篇《专项债的目标、风险及对策》文章指出，专项债规模扩大与土地市场不确定性叠加存在风险。

  财科院报告分析称，目前地方政府基金收入超九成资金来自土地收入，专项债规模扩大带来土地财政依赖度上升。但由于土地市场存在较大不确定性，近年来各地房地产调控政策出台，土地市场成交规模停止上升趋势，更是增加了这种不确定性，增加了专项债偿债风险。

  显性债务隐性化风险

  专项债被用于为地方政府有一定收益的公益性项目融资，一般要求收益覆盖本金利息的1.2倍。

  更让人值得警惕的是，实践操作中专项债存在“异化”和“泛化”的问题，潜藏显性债务隐性化风险。

  财科院报告指出，由于专项债对项目收益性要求比较高，地方政府在执行过程中会将一些适用于市场化融资方式的项目包装成专项债项目，这会泛化专项债的适用范围。如果市场化融资部分资金存在到期无法足额偿付的风险，这部分实际上就成了隐性债务。

  多位财税专家告诉第一财经记者，为了满足发债条件，目前一些地方申报的专项债存在夸大项目收益的情况，比如在项目对应的土地收入、广告收入等方面。

  财科院报告也指出，在实际操作中，省以下的各级政府为了争抢稀缺的专项债资源，会最大限度包装项目，在项目遴选、可行性研究、平衡方案、专项财务评价报告等方面存在工作不扎实、导致现金流夸大问题。这类项目一旦获批，其未来的实际现金流无法覆盖专项债及市场化融资本息时，将造成巨大的风险隐患。

  该报告还称，各级政府间的目标不一致将会加剧专项债的真实风险情况。比如，省级政府作为发债主体，也是信用担保主体，因此更多地考虑债券到期偿还问题。而基层政府是落实事权单元，对项目具体情况最了解，但因为省级政府的担保，还款意愿可能会因此有所下降。

  各级政府之间相互博弈，会导致专项债从发行到使用再偿还的闭环出现不畅，从而导致专项债的偿还风险。

  避免将专项债变成“万能债”

  作为积极财政政策的重要工具，专项债近些年扩大了投资、内需，有利于经济平稳增长，债券信息相对公开透明以及成本较低，有利于缓解地方财政压力，降低隐性债务风险。

  下一步要避免将专项债变成“万能债”，财科院建议，充分考虑专项债使用要求，发挥其融资优势，与其他政府融资工具形成合力搭配，形成协同效应而非挤出效应，助推经济高质量发展。

  为了防控专项债风险，财科院建议建立专项债全面风险报告制度，各个利益相关方均要有风险责任意识，积极配合财政部门实现协同管理。

  比如，在专项债项目管理方面，从发行前的法律风险、投资收益与融资成本平衡风险、发行中的利率风险，到发行后的项目建设、运营及资金使用风险等，都需要各级政府建立起风险报告制度，做好风险识别、预警与处置。

  报告特别强调，专项债要注意控制新增额度的总体规模和发行节奏，优化债务结构，提升债务支出绩效，在风险可控前提下保持经济平稳增长。