专项债发行始于2015年，主要是为了适应地方政府基础设施等公益类项目建设的投融资需要。作为稳投资补短板的重要一招，为对冲新冠肺炎疫情影响，今年新增专项债规模高达3.75万亿元，较去年（2.15万亿元）大幅增加。

时代周报记者 陈泽秀 发自北京

2020年的专项债券发行接近尾声，所剩余的额度已经不多。财政部9月9日发布的数据显示，截至8月底，新增专项债券发行28969亿元，完成全年计划（37500亿元）的77.3%。而根据财政部7月底发布的通知，专项债力争在10月底前发行完毕。

如今，各地已把目光转向2021年专项债项目储备工作上。9月10日，广西贵港市财政局发布的消息显示，当地已举办了2021年地方政府专项债券申报培训会，邀请证券公司的专家对地方政府专项债券政策、申报前期工作准备、发行流程和典型案例等内容做详细讲解。

广西贵港市财政局的工作人员告诉时代周报记者，此举主要是出于统筹安排的考虑，加快下一年度的工作进度。

专项债发行始于2015年，主要是为了适应地方政府基础设施等公益类项目建设的投融资需要。作为稳投资补短板的重要一招，为对冲新冠肺炎疫情影响，今年新增专项债规模高达3.75万亿元，较去年（2.15万亿元）大幅增加。

2021年的新增专项债规模是否还将延续今年的“高位”？中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东对时代周报记者表示，从当前形势看，预计2021年的新增专项债规模有望不减，以保持在建项目或新开工项目的资金稳定性，避免形成半拉子工程。

早谋划、早储备、早申报

为了争取更多的专项债券资金，越来越多的地方认识到专项债要早谋划、早储备、早申报。

例如，8月14日，河南省南阳市财政局发布消息称，下辖南召县要求，成立工作专班，理顺协调机制，确保9月份基本完成项目谋划、梳理、立项等前期工作，项目库储备资金总需求不低于10亿元；8月下旬，广西凭祥市财政局也召开会议，分析了拟申报2021年专项债券资金的19个项目。

事实上，河南南阳、广西凭祥的上述做法较为普遍。9月以来，山东淄博、江西九江等地均举办了类似的会议，并要求专项债券申报工作要聚焦重点领域，早谋划、早储备、早申报。

“为应对疫情冲击，今年中央加大对地方专项债的发行规模和速度，因疫情突发而至，很多地方在项目安排上并未做好充足准备。在提高投资有效性方面，培育好项目面临较大困难。考虑到疫情影响持续性，地方专项债发行规模和进度不减，有必要提前谋划准备下一年度专项债项目，以便形成有效投资规模。”刘向东分析。

中山大学岭南学院经济学系教授林江在接受时代周报记者采访时认为，经济增长放缓之下，地方的财政收支缺口可能会不断加大，这种情况下，地方政府只有依靠发行专项债来弥补财政收支之间的缺口。

“早谋划、早储备和早申报，这是财政部希望尽快了解地方的投资需求，以及发行专项债之后如何在未来的还本付息上作出安排，可以从整体上有效管控财政风险和地方债务风险。”林江说道。

明年专项债将提前下达

此前，由于额度层层下达，导致基层政府“上半年无债可发，下半年集中发债”的情况时有发生。为了提高债券资金的使用效率，全国人大常委会授权国务院在2019年1月1日至2022年12月31日，可以在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。

2019年11月底，财政部提前下达2020年部分新增专项债务限额1万亿元。今年地方债券发行进度大幅提前至1月初。不过，由于今年新增专项债规模高达3.75万亿元，导致专项债券发行工作比去年晚结束一个月（10月末结束）。

在这样的情况下，今年有没有可能像去年一样，在四季度提前下达2021年专项债提前批的额度？林江认为，受疫情冲击，今年地方经济稳增长的压力要比2019年更大，地方经济需要通过发行专项债的方式来筹措资金以投入新基建之中，因此，今年四季度提前下达2021年专项债提前审批额度的可能性比较大。

刘向东也表示，今年提早谋划和准备明年的项目，预计在做好预算的情况下，明年的专项债可以提前下达并及早发挥效应，形成实物工作量。

公开信息也验证了上述判断。据《深圳特区报》9月初报道，目前，深圳大鹏新区正紧锣密鼓筹划第四季度的2021年提前批次专项债券项目。这些项目包括坝光生命健康产业孵化器、坝光生命健康创新园等项目，以及水污染整治、河道综合治理等项目。

此外，多数分析认为，2021年的新增专项债规模有可能还会持续在今年的高位。

林江表示，专项债的发行所得属于非经常性的收入，而今年专项债所筹措资金的用途大多用在疫情后与恢复生产生活有关的基础设施的建设和投资上，这些设施的建设并非靠一次过的投入就可以完成的。因此，2021年需要维持在一个较高的专项债发行水平，以确保2020年的相关项目的投入是足够的，是有效的。

“如果只是2020年一个财政年度发行规模庞大的专项债，到了2021年债务规模缩小，有可能会难以有效评估2020年专项债的使用效率。毕竟不少专项债所筹措资金投资的项目也不是一个财政年度就可以完成的。”林江说道。

“资金跟着项目走”

从地区额度分配上看，Wind数据显示，今年1―8月，广东地区（除深圳市）地方债的发行规模最大，达到2631亿元，山东（2361.75亿元）紧随其后，中西部地区的江西（1521亿元）、云南（1490亿元）、河南（1368.68亿元）目前的发行规模也超过了1000亿元，排在前列。不过，辽宁（222亿元）、海南（188.13亿元）、青海（115.18亿元）等地目前的发行规模低于300亿元。

今年4月初，财政部副部长许宏才在新闻发布会上表示，专项债的地方额度分配上，遵循“资金跟着项目走”的原则。“对重点项目多、债务风险水平低、有效投资拉动大的地区给予倾斜，加快重大项目、重大民生工程的建设。债券额度分配安排，主要看项目的重要性和项目的准备情况。”

前述财政局的工作人员告诉时代周报记者，只有当地具备符合要求的项目，才能进行专项债的申报。省级层面会根据各个地方的情况，核定专项债的额度。

2021年专项债资金分配是否会发生变化？刘向东认为，明年专项债的地方额度分配应按照项目的成熟度市场化配置，其中中西部补短板的需求较大，应加大对其专项债的支持力度。

但林江认为，专项债的发行主要涉及的是地方的经济发展问题，不同于一般公共预算的转移支付，因此专项债的地方额度分配应该遵循效率原则，即拥有较强还款付息能力的地方应该获得更高的发债额度，从而有效降低中央财政可能要为地方专项债兜底的风险。

“60%的专项债额度应该给予长三角、珠三角地区，而40%的专项债额度应该给予环渤海湾经济区、京津冀经济带以及成都重庆（成渝）经济圈。”林江建议。

明树数据高级研究员杨晓怿在近期曾发表文章指出，新疆、黑龙江、甘肃、云南、吉林、内蒙古、四川的专项债券发行规模已经超过全年政府性基金收入的50%，发行规模已经基本达到上限，明年很难再继续增加。而浙江、辽宁、上海、江苏、宁夏、陕西、湖北、河南等地的专项债券发行规模尚未达到全年政府性基金收入的30%，在有投资需求的情况下可以适当增加发行额度。

此外，多个省份发布的审计报告显示，2019年专项债使用问题主要集中在资金闲置以及投向不合理、偿还存量债务等方面。今年7月底，财政部发布通知要求，各地对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，提高债券资金使用绩效。有观点认为，2021年的债券额度分配将很大程度上与2020年的债券资金使用情况进行挂