历史产物

农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，为保障国家粮食安全、支援国家建设、维护边疆稳定做出了重大贡献。不过，特殊的农垦系统也被诟病为“四不像”(不像工会、企业、政府、部队)。

杨绍品说，长期以来，农垦兼有区域性、经济性和社会性的特征，在新时期，农垦改革发展的方向，就是要政企分开、社企分开。推进垦区集团化、农场企业化改革，把农垦建设成为国际竞争力的大型现代农业集团。

《意见》是24年来中央关于农垦工作发的第一个文件。为什么这么长时间?杨绍品说，就是农垦改革难度比较大，其中一个就是农场办社会的问题。

他解释，中国288个边境农场，肯定要同时建社会事业，科教文卫体，水电路气房都要建设。这样为支持农垦事业发展和带动周边地区发展都发挥了重要作用。

2012年开始，国家启动了农场办社会职能改革试点。杨绍品介绍，目前，农垦办的公检法移交已经基本完成，基础教育和卫生机构现在大部分已经移交。但国有农场具有区域性特征，与其他工商企业不同，因此社会职能往往是分而不离，短期内难以采取一种简单的切割办法全部移交出去。

渐进式改革

《意见》提到，要继续推进垦区集团化改革。在改革过渡期内，整建制实行集团化改革的垦区可保留省级农垦管理机构牌子，实行一个机构、两个牌子，同时要尽快过渡到集团化企业管理。改革过渡期后，不再加挂省级农垦管理机构牌子。

杨绍品说，政企分开、社企分开是改革方向。保留管理机构的牌子，是因为农垦改革是个渐进的过程，在一定的时期仍然需要强有力的农垦管理体系作保障。简单地摘掉行政牌子，不利于垦区生产力的发展和垦区稳定。而且，从农垦改革实践来看，发展势头好的、对国家贡献大的垦区都是实行一个机构、两块牌子的管理形式。

农垦改革具体路径主要有三点：一是要全力推进农场企业化改革;二是要打造现代农业的企业集团;三是大力推进资源要素的有效配置。

《意见》提出，改革国有农场办社会职能。坚持社企分开的方向，推进国有农场生产经营企业化和社会管理的属地化。用3年左右的时间，将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方统一管理。

同时考虑到农垦的实际情况，对远离中心城镇的、不具备社会职能移交条件的国有农场，探索推进办社会职能内部公开、管办分离，地方政府可采取授权委托、购买服务等方式赋予相应管理权限和提供公共服务。

杨绍品说，推进国有农场办社会职能改革，最根本是理顺农场的政企和社企关系，将属于政府职能的事情纳入公共财政保障范围，纳入之后才可以把农场的社会职能分离出去，使农场真正放下包袱，提高市场竞争力，确保经济和社会职能按照各自规律高效运行、互相协调、互相促进，这样利于农场更好地发展，也促进农场的社会事业更好地发展。

杨绍品说，今后对国有农场区域内的属于社会管理和公共服务的事业，要由地方政府切实地履行责任，可以由政府直接设立机构提供服务，也可以由政府采取授权委托、购买服务的方式，授予农场相应的管理权限和公共服务事项。“无论采取哪种形式，都不能出现农场公共管理和社会服务落空的问题。要破立同步，而且立在前、破在后。”