“一个企业可以把一条江河全部污染，一座矿山可能挖断一条水脉，一个工业园区可能威胁几十万人，甚至几百万人的水源地安全。部分企业排污明渠变为排污暗管，伪造或者篡改监测数据，异地倾倒废水，躲避监管，和监管部门玩猫捉老鼠的游戏。由于缺乏科学有效的治理方法，一些工业废水处理成本高，难度大。如何采取针对性措施，进一步加强工业污染防治？”近日，十二届全国人大常委会第十六次会议举行联组会议，就全国人大常委会水污染防治法实施情况的报告，张兴凯委员提问。

　　水环境监管体制改革是做好水污染防治工作的重要环节，而排污许可证制度也在约束企业排污方面被寄予厚望，即便在今年出台的“水十条”中强调其需全面推开，但由于缺乏可操作的法律依据，进展缓慢，亟待破题。

　　排污许可证制度应尽快做实

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈健鹏对中国经济时报记者表示，我国排污许可证制度尽管已试点多年，但是总体上只停留在排污申报层面，尚未做实。展开来说，存在以下问题：

　　第一，由于国家层面的《排污许可证管理条例》尚未出台，使得排污许可证的关键环节，包括范围、种类、许可量核定方法等不统一。

　　第二，各地排污许可证制度流于形式。陈建鹏指出，各级地市在排放许可证试点中重发证、轻管理和监督现象较普遍。多数地市只能做到审核与发证，无法对排污者进行有效监管，使排放许可证制度流于形式，只停留在注册登记层面。

　　第三，排污许可证制度法律基础不完善。排污许可证制度是中国环境保护的基本制度之一，但目前就适用的法律来看，排污许可证制度面临着法律体系不完善，处罚力度弱等问题。

　　此次会议上，环境保护部部长陈吉宁表示，下一步要按照“水十条”的要求和人大建议，全面推行排污许可。第一，依法核发许可证，要在今年年底前完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易的试点地区的核发工作，2017年底前完成全国核发工作。第二，强化排污许可在水环境管理中的核心地位，主要是打通和环境标准、环境监测、环评、“三同时”验收、排污收费等制度的连接，发挥其核心作用，推动事前审批和事中事后监管的有效衔接，实现全过程监管。第三，通过排污许可证推动网络化和精细化的管理，全面收集摸清工业排污的信息和家底，这项工作已经落实，建设全国排污许可证管理信息平台，分流域、分区域、分行业地对污染物排放实行排污许可证网络化、信息化管理。第四，加强环境监管执法，逐一排查工业企业的排污情况，对企业实行黄牌警示和红牌关停。

　　“陈部长的讲话抓住了当前水污染防治，乃至整个环境政策体系中的关键环节和关键问题。排污许可证制度既是环境监管的关键环节，也是一种重要的政策工具。排污许可证制度是排污收费、总量控制制度、排污权交易制度的基础或者是前置环节。换言之，只有做实了排污许可证制度，整个环境政策体系才能更好地运行。”陈健鹏说。

　　他进一步表示，排污许可证制度的实质是环境监管机构能够使被监管的企业污染物排放合规，就中国而言，真正落实排污许可证制度，对我国的环境监管体系是一个严峻的挑战，任重而道远。做实排污许可证制度，并不简单等同于我们的环境监管机构出台一项制度，而是涉及到整个环境监管的有效性，涉及到整个环境监管体制的改革问题。监管机构要使企业的实际排污与许可证申报或许可的排污量做到大致相符仍有难度。

　　“除了做实排污许可证制度，陈部长特别强调了环境监管工具的整合，即对环境监管工具进行顶层设计，统筹衔接。环境政策体系缺乏顶层设计、协调性不强是亟待解决的问题。从理论上，排污达标、环境影响评价、总量控制、排污收费、排污权交易等工具本应该做到统筹衔接，但是从现实来看，这些关系密切的监管工具并不协调。”陈健鹏表示，环境监管工具不协调，既有环境政策体系设计本身缺乏统筹考虑的原因，也有各类监管工具分散在环境保护部门不同司局，难以协调的因素。

　　完善水环境监管体制

　　“要真正做实排污许可证制度，还要从提高整个中国环境监管有效性，改革环境监管体制着手。”陈健鹏建议。那么应当如何推进水环境监管体制改革？

　　陈健鹏表示，首先，应当进一步完善法律法规，提高水污染防治的法治水平。对水权、水污染、水资源利用等法律中较为模糊的部分尽快做出相关的法律解释，从法律上进一步明确水污染防治相关部门的权责。通过立法强化环境保护主管部门在水环境监管问题上的统管以及协调作用。

　　第二，优化水污染监管的组织体系理顺水环境监管体制，从组织体系建设上而言，其核心问题等同于简单扩大职权范围的“大部制”，或是纵向上“环保体系”的“垂直管理”。在横向上，科学划分相关部门的职能，通过修订相关法律法规进一步明晰各部门之间的边界，在此基础上，构建“无缝隙”的监管体系。在纵向上，进一步明确中央政府和地方政府在环境监管上的事权和支出责任。在属地管理的格局下，进一步强化国家层面环境保护主管部门及其派出机构对地方环境监管的督查。

　　第三，夯实水环境监管的问责机制。使涉及水污染监管的各领域、环节实现可问责。一方面，强化环境监管的内部问责，通过调整财税制度、干部考核机制，完善环境监管督察制度，增强各级地方政府强化环境监管的动力。在地方政府领导的制度框架下，增强环境监管机构的独立性。另一方面，完善公众参与，建立并完善环境公益诉讼制度。新修订的《环境保护法》已开启了环境公益诉讼制度，应尽快制定并完善配套法律法规；建立以水环境质量为核心的考核制度，逐步将是否达到水环境质量标准作为考核水环境保护工作的核心指标，并鼓励各地制定分阶段的达标计划。

　　第四，强化水污染防治跨界协调机制。建立并完善管理层面的水行政协商机制，解决跨界水污染问题。建立水环境信息统一发布制度。完善水环境质量监测网络，规范水环境质量监测活动，建立统一的水污染环境状况信息发布制度。

　　第五，加强水环境监管能力建设。要保证各级环境监管机构拥有与其职责相对应的编制、经费、以及技术支撑能力。建立涉及环保、水利、国土等多部门的数据信息集成和综合分析平台，实现水质、重点污染源、污染事故等有关信息的共享。