构建比例平衡的 “三支柱”养老金体系

   [ 对于基本养老金全国统筹，中央与地方之间，以及沿海与中西部省份之间，都有不同的利益诉求和博弈。所以对于实现基本养老金全国统筹绝不是一件容易的事。实际上，我国提出基础养老金全国统筹已经多年，但是迄今仍未看到全国统筹的操作方案，其难度可见一斑。 ]

   [ 今后即使65岁以上老年人增加到人口总量的30%，基础养老金的发放总额也仅为GDP的1.8%，是完全可以承受的。 ]

   《养老金改革的分析框架与路径选择》是根据中国金融学会会长周小川多年来关于养老金改革的论述汇编而成。周小川长期在商业银行、外汇管理局与央行担任领导，运用自己的专业知识，长期关注和深入思考我国养老金体制改革问题，尤其是养老基金管理、养老金资产管理与保值增值的相关体制机制问题。书中的论述侧重从经济学、历史与全球的视角来审视养老金改革问题，在讨论宏观问题的同时也关注养老基金管理与养老金资产投资、企业负担等微观水平的问题。

   核心观点

   以我的理解，本书强调了以下重要观点或看法：

   第一，要从不同视角与维度来思考养老金改革问题。该书认为，我国养老金改革是一个多维复杂的系统，涉及企业、政府与民生等多个利益相关方，并不存在一个简单的解决方案，而是需要多种政策举措的结合和利弊权衡，如适当延迟退休年龄，在公共养老金中增加积累制的缴费基准型的个人账户的比例，提升养老金可携带性，发展自愿性养老保险，更好地实现养老保险基金的保值增值等。

   第二，要抓紧推进养老金改革。我国强有力的计划生育政策和经济快速增长，推动我国人口生育率的快速下降和预期寿命的快速提高，结果是我国人口老龄化进程快于世界上其他国家。我国老年人口相对于劳动年龄人口的比率即老年赡养率持续上升，迫切需要通过养老金改革来提升养老金财务的可持续性。由于养老金改革的复杂性与政治敏感性，世界各国养老金改革都有拖延的倾向。虽然拖延改革在短期内可以避免改革引发的社会矛盾与冲突，但是在长期内只会贻误解决问题的良机，增加改革的难度。

   第三，在我国的现行养老金体制中，现收现付的“受益基准制”（Defined Benefit, DB）的比例过大，而预筹积累的“供款基准制”（Defined Contribution, DC）的比例过小。这不利于应对人口老龄化的挑战，不利于提高养老金资产的投资回报率，也不利于增强参保激励。

   第四，养老金缴费率过高会挤压企业的竞争能力与生存空间。该书用一个举例来说明养老金缴费的增长对企业成本与利润的影响：给定一个企业的成本结构，如果养老金缴费率从目前工资总额的24%增加到34%（增加10个百分点），劳动力成本占销售收入的比例将从21%增加到23.1%，企业利润占销售收入的比例将相应地从5%降为2.9%。

   第五，由于养老金改革是一个多维的系统，养老金改革的评价体系也是多维的。书中提出了一个综合性的评价体系，其中包括：1）社会安全保障的完善程度以及与此相应的社会安全感；2）社会公平程度；3）对个人的激励作用；4）对积累及经济增长的贡献等。

   本书对养老金体制改革的主要建议是，中国养老金体制需要彻底改革，未来改革的核心方向包括：其一，养老保障筹资模式应从现收现付的受益基准制（DB）向预筹积累的供款基准制（DC）转轨，增强财务可持续性。其二，逐步形成由政府保障、个人账户和商业保险构成的、比例关系比较平衡的“三支柱”养老金体制。其三，提高养老保险缴费中进入“个人账户”的比例，增强激励和提高效率。其四，做实个人账户，通过资本市场投资实现保值增值。其五，实现劳动力自由流动与养老金可携带。其六，通过电子支付发展实现“N对1”付款。

   关于“三支柱”的5个问题

   我本人作为一个研究社会保障体制改革问题的学者，对于周小川在书中的基本看法持非常赞同的态度。我非常赞成逐步形成由政府保障、个人账户与商业保险构成的、比例关系比较平衡的“三支柱”养老金体制。下面仅围绕三支柱养老金体制问题，结合书中的观点与我国现有的养老金体制展开一些讨论。

   第一个问题：我国三支柱养老金体制中的第一支柱如何实现？

   根据该书第六章的论述，OECD养老金三支柱体制中的第一支柱是政府提供的基础保障，相当于世界银行建议的五支柱体制的“零支柱”。书中对三支柱中的第一支柱（以下除非另有说明，简称为“第一支柱”）如何实现的问题没有详细展开。实际上，在我国实现第一支柱已经有了一个现成的基础，即城乡居民基本养老保险（下称“城乡居保”）。

   根据人社部的“人力资源和社会保障事业发展统计公报”披露的数据，2019年末城乡居保参保人数53266万人，其中实际领取待遇人数16032万人。城乡居保的参保人数和领取养老金人数均远大于城镇职工基本养老保险。当年城乡居保基金收入4107亿元，支出3114亿元。而且城乡居保基金的收入，主要来源于中央与地方各级财政的拨款（约占基金收入的四分之三左右）。

   所以，可以将城乡居保升级为全民共享的非缴费型基础养老保障，作为三支柱养老金体制中的第一支柱。为此，我们还要做一些改革或完善的工作。

   首先，明确第一支柱养老金是“非缴费型”的基础养老金，其资金来源于中央财政。目前城乡居保覆盖了我国的城乡低收入群体，通过他们缴纳税费来筹集基础养老金收入非常困难。基础保障由中央财政负担可以确保养老金待遇的公平性，避免地方政府收入能力分化造成的基础养老金待遇差距悬殊的问题，可以更好地适应人口（包括老年人口）的流动性。对于向全国老年人口提供基础收入保障这样一个全国性问题上增加中央的事权，也符合我国全面小康社会的要求和财政体制改革的大方向。原来城乡居保还包括个人账户部分，建议将基础养老金中的个人账户剥离出来，另行管理与运作。

   其次，基础养老金的受益水平要适当提高。2019年城乡居保基金支出3114亿元，假定全部用于养老金发放，按全年实际领取人数为15965万人（2018年末与2019年末实际领取待遇人数的平均值）估算，全年人均养老金领取额约为1950元（月均162.5元），仅相当于当年农村贫困线3747元的52%。要使基础养老金的受益水平略高于农村贫困线，可将受益水平提高到当年人均GDP的6%。2019年我国人均GDP（7.08万元）的6%约为4248元，高于当年的农村贫困线约500元。当年65岁以上老年人占全国人口的12.6%，基础养老金的发放总额相当于我国GDP的0.76%（6%×12.6%）。而且基础养老金计划实施后，原来对城乡居保的全部财政补贴和民政扶贫救助的部分支出可以被基础养老金取代，所以实际增加的支出要小得多。今后即使65岁以上老年人增加到人口总量的30%，基础养老金的发放总额也仅为GDP的1.8%，是完全可以承受的。

   再次，基础养老金按同等待遇向全体65岁以上的城乡老人发放（高收入老人可以自愿放弃）。与核查收入（means-tested）的待遇发放办法相比，向全体城乡老人发放更容易取得全民的共识与支持，可以减少管理与发放成本，而且有利于鼓励老年人继续就业，因为继续就业获得的劳动收入不会影响他们领取基础养老金的资格。

   第二个问题：第二支柱养老金要不要保留现收现付与个人账户的混合制？

   三支柱养老金体制中的第二支柱，可以现行的城镇职工基本养老保险（下称“城职保”）为基础。根据人社部公布的数据，2019年末参加城职保人数为43488万人，其中参保职工31177万人，参保离退休人员12310万人。全年城职保金收入52919亿元，基金支出49228亿元。基金收入中，中央调剂比例为3.5%，基金调剂规模为6303亿元。

   在我国人口快速老龄化的趋势下，我国城职保的参保离退休人员与参保职工的比率即城职保的体制赡养比不断上升。本书第13章强调了养老金体制改革需要解决未来养老金财务不可持续的问题。世界银行、李扬、马骏、曹远征等的研究都预测了未来城职保养老金的巨额隐性负债问题。此外，正如本书所讨论的那样，城职保还面临缴费率较高，可携带性较差，参保率较低，个人激励不足等问题。

   城职保体制的另一个问题是对我国就业人员的覆盖率较低，许多中青年劳动者没有参加城职保，人为地提高了它的体制赡养率。2019年全国就业人员77471万人，其中第二、第三产业就业人数为58026万人，参保职工仅占第二、第三产业就业人数的53.7%。2017年我国农民总量28652万人，其中仅6202万人参加了职工基本养老保险，占农民工总量的21.6%（2018年及以后人社部门不再公布农民工参保人数）。此外，未来的第二支柱养老金，还应该将农业部门的就业人员包括在内，只是由于他们的收入较低，所以他们的强制缴费率（和养老金替代率）也可以相应降低。

   所以，如果城职保的覆盖率不能在现有基础上大幅提升，则第二支柱养老金就会把将近一半的第二、第三产业就业人员，以及将近80%的农民工排除在覆盖范围之外。而这些未覆盖人群正是流动性较大的低收入人群，老年退休以后极易陷入贫困。在研究我国未来三支柱养老金体制时，不能不对这一问题给予更多关注。

   城职保采取了“社会统筹与个人账户相结合”的混合体制。但是在实践中，由于社会统筹养老金入不敷出，所以个人账户资金被大量挪用，形成数万亿元个人账户“空账”，未来将不可持续，必须及早进行改革。

   但是要将城职保全部转型为完全积累制的DC型养老金将涉及巨额转轨成本。城职保参保离退休人员已达1.2亿多，今后每年还要增加几百万人（2019年增加513万人）。如果将城职保转型为完全积累制的DC型养老金，这些规模巨大的参保离退休人员养老金待遇的发放，就需要另辟渠道来筹集资金。此外，转轨成本还包括做实参保职工的个人账户。但是本世纪初我国从东北三省开始做实个人账户的试点未能取得成功。

   本书介绍的智利两次养老金体制改革的情况，对我国养老金体制改革不无启发。智利在上世纪70年代进行养老金体制改革，从现收现付的DB型转制为完全积累制的DC型，但是后来发生了养老金覆盖面过小、替代率太低、私营养老金管理公司的管理成本过高等问题，2008年智利养老金制度进行二次改革，建立由财政筹资的“团结养老金”，以及由财政与雇主共同筹资的“补充团结养老金”作为第一支柱。此外，在强制性完全积累的DC型养老金以外，鼓励发展自愿性养老保险作为第三支柱。

   我认为，要在现行城职保的基础上发展完善第二支柱养老金，可能比较可行的办法还是继续实行现收现付制DB型与积累制DC型的混合制。对于现收现付部分，要进一步降低强制缴费率，扩大覆盖面，提升养老金权益的可携带性，更好地体现个人养老金受益与缴费的相关性，增强个人激励。同时要做实部分个人账户，提高养老金资产投资回报率，实现养老金资产的保值增值。

   第三个问题：第二支柱养老金要不要实现全国统筹？

   本书对基本养老金全国统筹有较多犹豫。应该说，这种犹豫不无道理。对于基本养老金全国统筹，中央与地方之间，以及沿海与中西部省份之间，都有不同的利益诉求和博弈。所以对于实现基本养老金全国统筹绝不是一件容易的事。实际上，我国提出基础养老金全国统筹已经多年，但是迄今仍未看到全国统筹的操作方案，其难度可见一斑。

   但是由于我国不同地区间经济增长与财政收入能力的显著差异，以及劳动力从中西部地区向沿海地区的大规模迁移流动，已使以地市或省级统筹为主的基本养老保险难以为继。

   2018年，中央决定实施养老金中央调剂制度，旨在将养老金结余地区的一部分收入向养老金亏损地区转移。但是要使养老金更好地适应劳动力的流动性和促进全国城乡统一的劳动力市场的形成，更有效地克服各地养老金财务状况的分化，还需要进一步推进第二支柱养老金的全国统筹。即使像美国这样的联邦制国家，虽然宪法赋予各州较多自治权，但是包括公共养老金、遗属保险和伤残保险在内的社会保障计划（social security）和老年人医疗照顾计划(Medcare)都由联邦政府直接筹资和管理运行。

   当然，在实现全国统筹的过程中，要认真考虑如何充分调动中央与地方两个积极性，如何适当兼顾劳动力流出与流入地区的利益。

   在第二支柱养老金实现全国统筹的改革中，全国统筹养老金应该以较低的缴费率（如12%~14%），向参保离退休人员提供合适的替代率。这个“合适的”替代率可以参照全国各省份替代率的平均水平来选取（如40%~43%）。由于各省养老金替代率的分布是偏态的，大部分省份统筹前的实际替代率低于全国统筹的养老金替代率，意味着这些省份的养老金替代率有所提高；小部分省份统筹前的实际替代率高于全国统筹的养老金替代率，可以采取“地方补差额”的办法，即允许地方自筹资金，将两者的差额补齐，确保全国统筹后各地的养老金替代率不下降。

   此外，目前沿海各地的养老基金有相当数量的结余。实现全国统筹后，这些结余可以部分或全部留在地方，中央不予征用。

   第四个问题：第二支柱的个人账户养老金要不要做实？

   假定第二支柱养老金的现收现付部分实现全国统筹，主要由中央部委负责筹资与管理运行，而个人账户部分可以继续由各省份管理并逐步做实。问题是目前我国城职保个人账户空账规模巨大，而且还在不断增长，全部做实将非常困难。

   一个可行的办法，是将参保人分为老人（全国统筹前已经退休）、中人（全国统筹前参保，全国统筹时尚未退休）与新人（全国统筹后参保）。对于老人可全部采用现收现付，确保全国统筹前的替代率不降低。对于中人，将全国统筹改革前的个人账户做成名义个人账户（NDC），改革后的个人账户全部做实。对于新人，将个人账户全部做实。

   第五个问题：关于第三支柱养老金的发展

   目前我国的企业年金和职业年金可作为第三支柱养老金的基础。近年来，我国出台了许多政策来鼓励企业年金和职业年金的发展，但是效果并不显著。如2019年全国参加企业年金的职工2548万人，仅占企业参保人数37905万人的6.7%。其中的一个重要原因是我国养老金的强制缴费率过高，挤压了自愿性养老金的发展空间。如果我国的强制缴费率能在目前的基础上进一步有所降低，则可为第三支柱养老金的发展创造更广阔的空间。

   此外，我国还有大量自雇劳动者，这些人参加企业年金或职业年金有一定困难，为此，可以借鉴美国等国家的经验，通过减免税来鼓励个人退休账户（Individual Retirement Account, IRA）的发展，并将它看成是第三支柱的重要组成部分。

   （作者系上海社会科学院原副院长、研究员）

  来源：第一财经日报