涉及数万亿元土地出让收入支出的一项重要文件终于出台。

  近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

  土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。

  因此，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，《意见》要求调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。

  依照当前相关规定，地方各级财政部门要从土地出让收益中计提不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金（重点用于农村基础教育）。

  虽然上述三项总计35%的比例看似不低，但考虑到土地出让收益远小于土地出让总收入（土地出让收入=土地出让收益+成本性开支+相关税费），因此近年来这笔收入用于农业农村的总额度其实相对较少。

  2012年，当时还在担任国务院发展研究中心副主任的韩俊曾在《农民日报》发文举例指出，土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金收入已超3.15万亿元，到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

  如何为当前的乡村振兴提供更为充裕的资金保障，调整土地出让收入的使用方向成为中央的一个重要选项。

  4月13日在贵州省遵义市播州区枫香镇郊外拍摄的乡村风景。新华社图。

  4月13日在贵州省遵义市播州区枫香镇郊外拍摄的乡村风景。新华社图。

  《意见》要求，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

  1994年分税制改革后，中央为了缓解地方财政压力，确定了土地出让收入基本都归地方政府所有的制度设计，并延续至今。此后，中央层面除了收取相关税费外，并不能实时掌控地方上土地出让收入的支出情况。

  这种情况下，如何约束地方政府切实做到将土地出让收益更多地用于农业农村，并达到50%的比例目标？

  中央的这份文件也对此类情形有所考虑，并进行了较为具体的制度设计。

  《意见》规定，以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式。各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：

  一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

  《意见》还特别规定，北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。

  细究这两种方式，都涉及到土地出让收入的具体比例，一个是8%，一个是10%。换言之，不管土地出让纯收益是何类情况，地方政府土地出让收入用于农业农村的比例最低被设定在了8%。

  为什么制度上会如此设计？其主要原因在于土地出让收入便于精确统计，而纯收益则有时难以精确计算。

  什么是土地出让收入？简单说就是地方政府成功出让的土地出让金总和。近两三年来，我国每年土地出让收入已经达到了六、七万亿元的规模。如2018年是65096亿元，2019年是72517亿元。具体到城市而言，杭州等热点城市近年来土地出让收入已经超过2000亿元/年。

  如果按照2019年土地出让收入的最低8%比例粗略计算，当年用于农业农村的资金总额就多达5800亿元。

  而土地出让收益则是要将这六、七万亿元的总额，减去征地征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等才能计算清楚，上述支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本。

  这些年来，征地拆迁等成本性费用增长较多，相应也就降低了土地出让收益在整个土地出让金中的占比。

  此外，正是因为中央设定了部分土地出让收益的指定用途，不排除有地方为了规避上述用途，刻意做高土地出让的成本支出，进而降低纯收益。

  一位土地专家曾对第一财经表示，有些地方政府会做低土地出让纯收入，一旦地方土地出让纯收益降低，意味着地方可以减少用于上述几大项目的开支。地方为了多留，可能会将很多其他费用统计到成本中，比如对地块周边进行绿化，修建市政道路等。

  这类情况显然也在中央的决策考虑之内。此次《意见》要求，严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

  而上述两种计提方式也可以看出，之所以都设定了计提总额占土地出让收入的最低比例（8%和10%），也是考虑到无论是出于客观因素，还是主观意愿，地方土地出让收益都会存在不精确的情况，进而影响到50%比例的可操作性和监督难度。

  而如果按照8%的比例回溯可发现，2011年土地出让金收入3.15万亿元，当年计提的三农支出应该要达到2500亿元，这可能是当年实际支出的两倍（2011前10个月1234亿元）。

  由是观之，此次改革力度可见一斑，但这也意味着其推进难度不小。

  《意见》强调，把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核，作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。