日前，江苏省相关部门消息称，镇江市的债务化解方案已得到财政部认可，并制定了相关文件、细化了有关举措。相关报道称，将由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，利率在基准左右，由镇江市财政局下属的江苏金信产业发展基金有限公司作为承接主体，再以普通借款方式投放到镇江各城投平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标。

　　地方政府以城投为平台进行融资的做法在2008年后兴起，主要是应对次贷危机，肩负地方政府为刺激经济而进行投资和融资的功能。2009年3月，监管部门支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。仅一年多的时间全国就有了3800多家城投平台，负债超过7万亿，显示出竞争性举债的现象。

　　此后虽然相关部门多次规范和约束城投融资，但效果不佳，2015年，为了应对经济下行压力，又放松了对城投融资的限制。此后又经历“堵后门”，开前门等操作，并在防风险、去杠杆的过程中再次对城投融资进行严格监管。可以看出，城投实际上承担了中央政府宏观调控的功能，通过融资和投资起到稳定经济增长的作用，但在开始时没有设置一套完整的规则，这令一些地方政府债务或成为经济的“灰犀牛”。

　　在分税制下，收入较少的地方政府没有足够资金推进市政建设，与此同时，此前地方政府也不允许发行地方政府债券，地方政府在这种窘境中，相继建立以城投为主的投资和融资平台。在早期，城投主要利用本地土地资产融资和投资。

　　应当说，比较合理的办法是允许地方政府发债，这样可以管控其规模，并提高透明度，也会限制地方政府乱投资。而在过去，中央政府既想要地方政府承担增加投资刺激增长的任务，又想规范其融资，两个目标之间存在矛盾，因为刺激增长需要融资，一旦拥有了高债务后，债务违约的风险又需要被缓解。

　　因此，这是一个系统性问题，首先，就全国范围而言，应该优先管理的是地方政府投资，而不是融资。只要对投资进行约束，就不会有那么多融资以及庞大的隐性债务。事实上，只要赋予地方政府稳定经济与刺激增长的政治目标，就给了地方政府自由投资的权力，经济增长的重要性高于债务风险，而债务风险最终集中于中央政府，而非地方政府。

　　需要警惕这种状态带来的后果；除了不断积累债务风险之外，更重要的是，地方政府的投资效率与质量完全没有约束。以镇江为例，据国盛证券统计，截至2017年年底，镇江市所有城投 公司有息债务达到3927亿元，而该市一般公共预算收入不足300亿元，土地出让金年收入不过一两百亿元，完全没有还债的考虑；更关键的是，近4000多亿的投资到底形成了什么资产，投向了何处，成本是否合理，尚不得而知。

　　截至2018年年末，全国地方政府债务余额18万亿元多。至今为止，全国性的政策都是围绕管理地方政府融资，比如限额管理、规范融资。但是，对于地方政府债务资金的使用，只是规定用于公益性资本支出，不得用于经常性开支。但对投资项目，地方人大并没有监管与审计的制度安排；目前，对投资人的监管权也是缺位的，天量资金投向缺乏透明度与合理性审查。

　　现在，地方政府可以在“前门”发债，城投的融资功能将逐步弱化。但是，一些资金充足地方的城投，自去年开始频繁出手接盘上市公司股权，也被视为城投转型的新模式。事实上，这种投资是以纾困民企、稳定经济的理由进行，地方政府强化了投资的“任务”色彩。

　　但是，就像赋予地方政府承担刺激经济的任务而导致债务规模大一样，城投大量并购上市公司股权的行为，应该被严格监管和审查，以最大程度确保投资质量与效率。毕竟，大部分城投并购资金来自于金融机构。在国企改革不可逆转的趋势之下，城投不应该通过转型继续强化，政府应该逐步减少对市场的干预，城投的阶段性的历史使命应该尽快结束。