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【如何分析政府的公开债务和隐性债务】

一、什么是地方政府债务?

地方政府债务是指由地方政府(含政府部门和机构,下同)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还的债务。也叫地方政府负有偿还责任的债务。

根据2014年通过的新《预算法》,地方政府举借债务只有政府债券一种方式,从2015年1月1日起,仅有省级地方政府发行的地方政府债券才能计入地方政府债务。包括一般债券、专项债券、项目收益自求平衡债券等。

二、什么是地方政府负有担保责任的债务?

地方政府负有担保责任的债务是指由于地方政府(含政府部门和机构)提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。

一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借,确定以债务单位事业收入(含学费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还,且地方政府(含政府部门和机构)提供直接或间接担保的债务。

二是地方政府(含政府部门和机构)举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。

三、什么是政府可能承担救助责任的债务?

是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。

四、 什么是地方政府性债务?

地方政府性债务是地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务的统称。

以上各个概念,是财政部、审计署为甄别2014年以前历史形成的存量政府性债务而进行的分类。

存量政府性债务通过发行政府债券已基本置换完毕。

国发〔2014〕43号文下发后,一些地方政府仍然存在政府债券之外的违规举债融资行为,所以才有财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》以及财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,继续厘清政府债务和非政府债务的边界,避免形成新的政府性债务。

至2018年下半年,下发了关于防范地方政府隐性债务风险的两个神秘文件(链接):中发〔2018〕27号文和中办发〔2018〕46号文。

五、什么是地方政府隐性债务?

目前为止,两个神秘文件尚未公开。根据已公开资料,结合此前对于政府性债务的认定,可以对隐性债务进行这样的概括:地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

隐性债务的来源可以分为三类:

1.地方政府(含政府部门和机构,下同)、国有企事业单位等举借,约定由财政资金偿还的债务;

2.地方国有企事业单位等举借,由政府提供担保的债务;

3.地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务;

隐性债务并不对应于某类特定的融资方式,而是由项目的具体形式所决定。目前已经出现的隐性债务可以划分为以下7大类别:

1.通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成政府隐性债务的,或者通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融(融资)租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借债务,实际依靠财政资金偿还的。

2.参与PPP项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时,约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益,以及通过其他"名股实债"方式融资的。

3.利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交(BT)方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决(结)算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的。

4.以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押,或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。

5.将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资、入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资,或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的。

6.审批或者开工建设需要政府出资的建设项目时,未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加政府隐性债务的。

7.其他违法违规举借债务的情形。

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